政府投资的价值理念和法律精神

对政府投资的社会期待是它既能增加公众受益的公共产品（服务）数量，也能提高公众受益的公共产品（服务）质量，但实践中政府投资资金不乏流向自利性的项目，从总体上降低了公共性支出。政府是有限理性且信息不充分的，政府所提供的投资所达到的公共服务效益往往是有限的。在没有一个社会最优方案的情况下，政府投资可以说是一个选择方案，尤其对于我们发展中国家，政府所扮演的角色有无法替代的历史作用。不可否认，政府投资体制在某种程度上铸就了“中国的奇迹”。由此，我们现在面对的不是应不应该有政府投资的问题，而是面对政府投资已经存在并可能长期存在的现实，如何规范从而正确引导政府投资可持续发展的问题。

当政府投资时，它应作为一个经济实体，与社会上其他的经济实体具有同等的社会地位，与其他实体遵循同一的投资规则。所不同的是，政府投资失败了有能力重来；而其他实体，如果投资失败则会倾家荡产。残酷的市场很难再给他第二次机会。当然政府投资失利后可以重来的机会并不是市场恩赐的，而是因为政府有着一批忠诚的投资人，即纳税人。单从经济上讲，政府是“不倒翁”，这是其他投资实体所望尘莫及的。因此，面对政府投资行为时，首先考虑的不是经济行为、社会行为、政治行为，而应是法制行为。我们首先需要对政府投资进行必要的法律规范。并且政府投资法律规范的定位应符合社会经济发展状况。因为在法律指引下政府投资行为是稳定可预期的、承担社会责任的。只要政府作为主体的投资行为都在共同价值取向指引下遵循相同的法律原则与法律程序，就可以实现预期的社会价值目标。

从宏观视角来看，政府投资的价值取向决定了对政府投资与非政府投资的冲突处理。通常意义上过于模糊且概括性很强的公共利益的价值取向不能成为可操作性的价值判断标准。其中公共利益是全社会的公共利益还是区域性、地方性的公共利益，公共利益如何客观体现，是政府投资重点要考虑的问题。投资实践中对什么领域应投入、对什么领域应禁投，面对政府投资领域，政府行为既要符合规定的价值取向又要符合社会的现实要求。可计量、可操作的价值评判标准是政府投资法律制度所急需的。具有可操作性的公共利益价值取向不仅指导着政府投资立法的原理而且还可以约束政府投资的具体行为决策。

我们将政府投资行为用下面公式说明：

其中，A为政府投资；B为市场内的非政府投资，在不同的市场里它的组成各不相同；C为整个市场的收益，作为宏观经济的研究对象，这个收益的含义不同于简单投资回报，它是表征该市场的发展规模和健康的一个综合指标；D为社会效益。由公式①可以看出，投资是这样一个过程：各种投资主体参与其中，通过经营活动产生市场效益和社会效益。一般来说社会效益是很难量化的。以往政策制定过程中对这种难以量化的指标忽略了。因此，该公式变化为：

不难看出这种公式是不合理的。随着市场变化，公式变化为：

只有政府投资参与的市场：

政府投资和非政府投资共同参与的市场：

只有非政府投资人参与的市场：

政府投资所涉及的市场形态可以用公式③④来表述。目前在大部分市场内，所体现的是二元化市场结构。在二元化市场结构中每一元的经营行为必然与另一元的经营行为相关联。我们要探讨的是如何保证③④的市场形态是健康、良性的。其中有A参与的市场形态中A的公共利益价值取向起着决定性作用，并要在社会实践过程中保障公平与效益。在这里笔者首先强调公平，是因为不公平的立法肯定不会是效用最大化的立法。^[1]就政府投资而言，公平既表现为过程的公平（或者说市场内公平）也表现为结果的公平。过程的公平表现为公式④中A与B之间的公平状态；结果的公平则更多以社会效益D来评估。也就是说，在公共利益价值目标指引下的政府投资行为应该确保市场内的A与B的权力配置公平，以充分实现最大化的社会效益。当社会效益内容包括就业、资源的可持续利用、生态环境、国家安全等有待考量的因素时，每一项政府投资行为都应该在实现市场效益C的同时，用衡量社会效益产出D来具体体现政府投资的价值目标。在政府投资决策制度中社会效益D的目标选择是关键。

总之，政府投资作为一种公共事业，其所应当追求的价值理念当然是公平与正义。但是，公平与正义的不可度量性往往使其难以在实践中充分落实。所有以之为价值目标的理论都无一例外地面临着不同程度的言行不一的尴尬。对于政府投资这样具有明确的经济效益目标和社会效益目标的领域来说，执着于公平与正义的探讨，其道德宣誓的意义远远大于其实际的价值。从根本上讲，政府投资就是一种经济行为。它是一种与私营部门的投资活动并不存在本质差异的经营事业过程。对于投资活动这种经济行为，追求投资者（出资人）的利益最大化应当是最高的道德。从政府投资的资本来源来看，政府投资出资人的利益即应是社会公共利益。因此，政府投资行为内在逻辑的基本出发点是增进和维护公共利益，主要服务对象是社会公众，基本内容是提供基本的公共产品和服务，基本价值取向是促进社会公平和正义。为实现出资人的利益最大化这一目的，政府投资法律制度应以公共性为其核心价值理念作为保障。这一价值理念的可度量性和可操作性也为公平与正义的判断架起了通向现实的桥梁。将这样确定的价值理念贯彻和渗透到整个法律制度系统的每一个环节、每一个细节——从立法到执法，从法律结构的逻辑设计到条款文字的字斟句酌，从对宏观决策的规范指引到对个人行为的制度约束。