如图6－11中箭头e所示，在实际的政府投资中，权利的转移依然是发生在政府的权利主体身份（信托关系的受托人）与其各级机构的权利主体身份（委托代理关系的代理人）之间。但是转移的过程却是借助权力传递的系统来实现的。
这一实然过程使权利的转移产生新的特征：首先，权力传递的途径使各权利主体之间更多地表现出非平等关系的色彩。权利的转移失去了内在的动力，更容易受制度性势能的影响，容易被行政指令所左右；其次，由于权力传递系统的单向性，导致借助其实现的权利转移也不得不采用单向的机制，因而缺乏协商的基础，没有议价和妥协的机会，更无法形成合同来进行约束。如此形成这样一种局面：一个以权利为本追求各参与主体的权利平等实现的过程不得不运行于一个以效率为宗旨遵循上下级统一协调的系统之中。
虽然权利的转移依然发生在政府及其各级机构的权利主体身份之间，由于合同没有或形成合意的机制和过程，政府及其各级机构无法将自己的收益预期向作为代理人的下级机构作充分的宣示；当权利转移之后，更难以对下级机构的代理人义务作严格的规定和约束。因此，收益的获得缺乏有力的保证。由此导致的一个后果是：政府投资信托结构的“漂移”变形。由于权利的转移，政府投资的收益依赖于下级机构的经营和运作；同时由于不存在合同的约束，政府自己对投资收益的控制力下降，将逐渐丧失履行其信托受托人义务的能力。在实际操作中，政府更是将政府投资实现公民受益人权益的职责一并交付各级政府机构，由它们代行信托受托人的义务。如图6－13所示，信托关系的原始架构被打破，公民受益人权益的实现路径脱离政府而向下级政府机构移动。随着权利转移的不断延伸，这种移动将逐渐远离政府而移向最后一级政府机构，由此形成信托结构的“漂移”现象。
图6－13 借助权力传递系统的权利转移及其对信托结构的影响
信托结构的“漂移”使得各级政府机构成为公民受益人权益的“保护神”，但是，又并不存在某种信托关系或者其他的契约性关系对这种义务有明确的规定。其结果是，“漂移”本身已经是原始信托关系的变形；变形后又未形成任何对信托关系起到促进作用的力量；相反信托结构的稳定性更加弱化。
权利转移实然过程的另一个后果是信托财产的“体制性消耗”。由于经由权力传递的途径不需要借助合同的规范也可以实现权利的转移，这就使得每个参与主体都丧失了对对方的各种主体身份进行分析和辨别的内在动力，结果很难充分考虑到每一个参与主体的其他主体身份对权利转移可能产生的影响。由于没有合同的制约，因此对这种影响也缺乏有效的规定和约束。在这样的情况下，信托财产在权利转移过程中产生消耗就很难避免。
信托财产在权利转移过程中的消耗主要有两种途径。如图6－13所示，一种途径是积极性消耗，是指由于政府及其各级机构将自身利益掺杂在权利转移过程中，从而导致信托财产部分甚至全部地向政府及其各级机构的自身利益的权利主体转移；一种途径是消极性消耗，是指由于政府及其各级机构的懈怠、不作为或者能力低下导致的信托财产在经营活动中的损失。无论是积极性消耗还是消极性消耗，其产生的根源都是由于采用权力传递系统，缺少市场化的机制，缺少合同的约束和规范，因此，笔者将其统称为体制性消耗。
无论是信托结构的“漂移”，还是信托财产的体制性消耗，都是影响公民从政府投资中充分享受受益权的重要因素。不稳定性是信托关系的天然属性，而政府投资中权利转移的实然过程又不可避免地产生进一步弱化信托关系稳定性的影响因素。这也是为什么政府投资发展越深入，问题也越来越多的原因。在我国，学者日益达成共识，建议在政府投资中引入代建制、招投标制等市场机制；[10]在世界范围内，普遍推崇小政府，减少政府参与和干预经济活动的范围。
【注释】
[1]转引自金观涛、刘青峰：《近代中国“权利”观念的意义演变——从晚清到〈新青年〉》，中央研究院近代史研究所集刊第32期，第222页。
[2]李贵连：《话说“权利”》，载《北大法律评论》（第1卷第1辑），北京大学出版社1998年版，第119—120页。
[3]邓文初：《学术本土化的意义——从严复论“Rights”的翻译说起》，载《博览群书》2004年第11期，第26、27、30页。
[4]本节和下一节的内容在作者所著《中国政府投资法律制度研究——回归权利的视野》一书中已有阐述。这一部分在该书中仅作为理论模型支撑其制度技术细节的探讨，而本书讨论的法律结构是在结构主义视野下政府投资法律结构的最为完整的论述。
[5]政府职能理论观点来源于“自由主义的政府职能理论是与国家干预主义的政府职能理论相对而言的，这种政府职能理论的起源可以追溯到欧洲古典自由主义。古典自由主义认为，国家和政府是人类社会不满足于自然状态而通过社会契约将自己的一部分权利转移给一个特定组织的结果。因此，国家和政府的权力是契约人为了保证自己以及其他人的自由、生命、财产等权利不受非法伤害而自愿让渡给政府的。由于国家和政府的权力是契约人让渡的一部分，所以国家和政府在运用这些权力时也就是有限的。”——童颖华、刘武根：《国内外政府职能基本理论研究综述》，《江西师范大学学报（哲学社会科学版）》2007年第6期，第23页。
[6]高力：《执政主体伦理分析》，载《云南大学学报（社会科学版）》2010年第2期，第31页。
[7]李群星：《信托的法律性质与基本理念》，《法学研究》2000年第5期，第123—125页。
[8]祁玉清：《防范政府投资项目的决策风险》，《宏观经济管理》2006年第7期；杜冰：《政府投资项目风险分析及其对策研究》，《经济师》2010年第8期；朱维平、周国栋：《政府投资责任制和责任追究探索》，《宏观经济管理》2010年第3期等。
[9]刘旺洪：《国家与社会：法哲学研究范式的批判与重建》，《法学研究》2002年第6期，第20页。
[10]如袁瑛芳（2003）；李彪、王华（2005）；方俊（2006）；严玲（2006）；肖艳（2010）；吴亚平（2006—2008）；吴秋艳（2008）等。
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