如前文所述，社区公共秩序是社区范围内各类活动主体在公共空间中进行各类活动、发生相互作用、协调相互关系的过程中形成的一种相对稳定的有序状态或动态平衡，是由价值核心、社区规则、社区权威等若干要素组成的，这些要素是社区公共秩序系统的最基本成分，是其存在的基础。各要素在社区公共秩序的结构整体中发挥着不同的功能。社区权威是社区公共秩序生成与存续的主导力量，社区规则是社区公共秩序的具体内容，而价值核心是社区公共秩序的核心要素。正是各要素的交互作用，才生成了社区公共秩序的整体特性和结构功能。当各结构要素协调统一时，社区公共秩序将维持其稳定和协调状态。反之，就将出现失序和混乱。由于价值核心、社区规则和社区权威各要素会随着社会的发展变化而发生变化，而且三者之间的变化并非同步和等量的，各要素之间的平衡和协调会不断变化甚至被打破，从而社区公共秩序就会出现混乱和失序状态。因此，建构社区公共秩序的关键就是要处理好价值核心、社区规则和社区权威各要素之间的关系，充分发挥各自的功能，使之协调统一。而据社区权威（主要是政府）与社区结合的紧密程度不同，国外社区公共秩序的建构模式可以概括为三种主要类型：社区自治模式、政府主导模式和混合模式，美国、新加坡和日本分别是这些模式中较为成功的典型。比较和分析这些典型模式，对我国城市社区公共秩序的建构无疑具有一定的启示作用。
一、以美国为代表的社区自治模式
美国的社区秩序中坚持公民参与的原则，认为“有效的政府需要有意义的公民参与。在规划、土地利用、区域划分、交通、社区服务、经济发展、娱乐、学校、警察与公共安全事务上，广泛的公民参与是绝对必要的”[2]。美国的社区公共秩序的形成和维系既是政府管理积极参与的一个重要组成部分，是政府为公众提供服务的一种有效方式，又是公众参与公共事务管理的基本途径。
（一）美国社区公共秩序的主体及其功能
在美国，社区行动主体主要有政府（特别是地方政府）、社区管理委员会和非政府组织。它们在法律规定的范围内各司其职，各负其责。
1．政府（特别是地方政府）。在民主理念深厚、“最小政府”思想深入人心的美国，社区治理的基本形态是居民自治。在美国，政府部门通过宏观的政策、制度对社区进行规制，以规范社区内的各类组织、家庭以及个人的行为，从而促进整个社会的健康有序发展，很少插手社区具体事务的管理。
在联邦政府层面，负责社区事务管理的是美国住房与城市发展部（HUD）。该机构的主要职责包括：制定社区发展计划，包括财政援助项目计划、提高社区自身发展和能力、向无家可归者提供住所；促进合理住房与住房机会均等，制定和执行可负担的、价格合理的住房（affordable housing）的法律和规章制度，防止住房方面的歧视；为新建住房和翻建住房提供财政援助，包括为老年人、残疾人、低收入家庭和多人口家庭提供帮助；负责有关社区发展问题的政策分析与研究；对现行和计划中的住房项目、建筑材料以及技术的使用等进行分析评估。在HUD之下，设有社区规划与发展，住房、公共住房与印第安人住房，公平住房与平等机会，政策发展与研究，政府国家房贷协会，健康房屋与铅危害防治，住房中的先进技术联盟等办公室。HUD也为社区的发展提供资助，通过实施社区发展联邦补助金计划，保证了社区内条件良好的廉价住房的提供、社区内部公共服务的供应，同时寻找机会促进地方小型企业在社区内进行经营活动，以促进社区经济繁荣，提高就业水平。同时，HUD以联邦补助金为经济杠杆，鼓励与支持公民对社区事务的参与。
在联邦政府之下，各个州政府以及县、市也都有自己的宪章，对本辖区内社区的组织机构及其职责进行了明确的规定，并通过制定有关住宅、环境、治安、社会服务等方面的法律政策，确保联邦住房与城市发展部的宏观政策能够得以落实。以纽约市为例，纽约市的《城市宪章》对市长、市议会和区长在这方面的职责作了具体明确的规定。比如，市长的职责主要包括：确保市各职能部门在涉及地方服务和居民意见的所有事务中与社区委员会合作；建议对各社区委员会的拨款数额，审核社区委员会资金预算和使用的合理性；确保市各专业职能部门指派官员参加社区服务顾问团的工作，对社区中发生的各种问题提出解决方案；对社区委员会提出的问题和困难给予总体帮助。区长的职责主要包括：任命社区委员会委员；负责对社区委员会委员进行规划、预算和管理知识等方面的培训；兼任区政府委员会和社区服务顾问团的主席，等等。
2．社区委员会。社区委员会是美国社区工作的核心机构，对社区事务拥有很大的发言权，是社区公共秩序的权威力量。社区委员会委员由地方政府依据当地法律法规任命，实际上是一个半官方的机构，成员可由政府部门指定，也可志愿服务，但不从政府部门领取工资。社区委员会的职责在于制定实现社区目标的计划、聘用社区管理人员、组织社区公众听证会等。更为重要的是，社区以委员会反映社区的民意，成为连接政府机构和社区的纽带。例如，纽约市布朗克斯区的社区委员会定期发布社区需求分析与优先处理事务建议。2008年，其发布的报告称地方社区的警察署为243人，不能满足地方公共安全的需求，要求政府部门增加警力，提高相关部门的预算[3]。
以纽约市为例，纽约市《城市宪章》规定，每个社区委员会由50名社区委员组成，任期两年。社区委员会成员由社区所在区的区长任命，其中25名根据市议会议员的提名任命。社区委员必须是居住在本社区的居民或在本社区有商务的人。他们通常是本社区具有一定感召力、享有一定威望或具有某一方面特长的人。此外，市议会议员也是其所代表社区的社区委员会的委员，但不具有表决权。社区委员会的主要职责是：整合社区居民的意见，向政府反映社区民意，并提出相关建议，动员和组织居民参与社区的管理。由于社区管理涉及社区安全、区域规划、环境保护、垃圾处理、社会福利、住房维修、妇幼保健、老人服务、社区教育等诸多方面，因此，社区委员会通常都根据本社区的实际需要把工作划分成若干方面，由专人负责，并组成专业委员会，如环境保护委员会、儿童福利委员会、教育委员会等。社区专业委员会除负责人由社区委员会委员担任外，其他成员可由社区居民竞选担任。非营利组织主要致力于社会服务和管理，是社区服务的具体承担者。其基本宗旨就是满足社区居民的日常生活需要[4]。
3．社区组织。另一个活跃在美国社区公共秩序领域的行动主体是社区组织。自20世纪30年代美国实施罗斯福新政以来，公共机构一直是全美在社区服务中的主导力量。1960年以后，随着美国“向贫困开战”及政府财政方面的紧缩，联邦政府开始重视非营利组织在社区服务和社区发展中的作用。非营利组织在联邦、州和城市社区等各个层次间都建立了组织网络并开展了形式多样的社区服务和社区发展项目。据统计，目前美国有137万个非营利组织遍布全国各地，他们组织严密、机构健全、运作规范，有强烈的责任感，在美国公众心目中具有良好的形象。以美国亚利桑那州坦佩市为例，市政府鼓励市民建立社区组织，可以由于某种专门事项而组织，也可以为了提高社区的认同意识而组织。
社区组织一般具有6个特点：（1）社区组织向社区所有成员开放，任何人都可以加入，对社区活动的参与是可以选择的，但社区组织要设立相应的边界，以防止权限重叠；（2）社区组织的成员履行志愿；（3）社区组织具有极大的灵活性和自治权，除了该市预先设定的政策规章外，再无其他的行政主体可以干预社区组织的活动；（4）社区组织必须签署正式或非正式的章程，保证全体成员每年至少举行一次会议，同时选举组织领导；（5）社区组织可以发布自己的新闻通告，由政府的社区服务处负责发放给其他社区；（6）组织的章程宣言需要在社区居民达成共识基础之上撰写完成，如果居民对此有异议，可将争议提交给市政府进行解决。社区组织的特征反映了政府与该组织的关系。首先，政府不干预社区组织的运行与决定，赋予该组织最大的自治权；其次，该组织具有强烈的志愿色彩；最后，在需要的情况下，政府给予该组织行政上的支持与操作实践上的协助。这些社区组织从功能上发挥了桥梁的作用，连接了政府与社区，保证了政府的各项政策能在社区得以顺利地实施与推广，同时社区的呼声与要求可以有效地传达。
4．企业。美国的部分私人企业也成为社区公共空间的活动主体。这些企业包括社区化的小企业发展中心、小企业投资公司、社区开放公司、社区贷款中心等。与一般的私人企业不同，这些社区私人企业在政策与资金方面受到政府的支持，通过与政府建立合作伙伴关系，承担了部分原属于政府的社会管理职能，并服务于社区居民。
（二）美国社区公共秩序模式的特点
美国社区自治模式体现为政府行为和社区行为相对分离，政府对社区的干预主要以间接的方式进行，依靠社区自治组织来行使社区管理职能，社区管理基本是“政府规划、指导、资助，社区组织具体实施”的运作方式。美国社区呈现出以下主要特点：
1．实行民主自治。美国城市社区没有政府基层组织或派出机构，政府一般不直接干预社区事务，实行高度民主自治。社区主要依靠社区居民自由组合、民主选举产生的社团组织如社区管理协会、社区管理委员会、社区管理服务中心等来行使社区管理职能。
2．社区建设有序合理。美国在制定社区发展规划时特别强调人与环境的协调，对城市规划中满足社区内居民要求、保证居民生活质量方面考虑得非常细致周到，从整体上把社区的规划设计融合成为城市总体规划的一个环节，也保证了周围环境不被破坏。此外，社区规划与文化背景相协调，文化特征较为明显。
3．公众积极参与社区活动。在美国，公民为自己所在的社区机构或组织提供无偿志愿服务已成为一种自觉意识。美国社区志愿者1990年已达9 840万人，占成年人口总数的54%，提供公益服务的机构或组织，绝大部分工作是由志愿者承担的，每年志愿人员贡献的时间在200多亿小时，相当于900万全职工人一年的工作量。
二、以新加坡为代表的政府主导模式
新加坡是一个城市国家，也是公认的“世界城市”。在城市社区治理模式方面，新加坡特色明显，社区治理成效突出，社区公共秩序良好，执政党和政府在社区治理中起着重要的主导作用。
（一）新加坡社区公共秩序的行动主体及其功能
1．人民协会。人民协会是新加坡政府设立的专门的社区治理职能部门，是社会发展、青年与体育部下属的法定机构，也是全国最高的社区治理的总机构和基层社区治理组织的主管机构。其作用是担当推行政府指示、沟通政府与人民联系的桥梁。人民协会由目前的执政党——人民行动党领导。新加坡总理是最高决策机构——人民协会董事会的当然主席，人民协会的副主席是一位政府部长兼任，其他12位董事包括部长和国会议员等。人民协会下设的主要社区治理组织的领导成员都不是民选产生，而是由所在选区的国会议员委任或推荐。社区治理机构负责人的政府委任制以及国会议员对社区事务的深度参与，显示了新加坡的社区治理受到执政党和政府强有力的影响和控制。
人民协会积极利用相关基层机构开展社区治理，宣传政府的政策并把居民的需求反映给政府；组织、领导和协调社区事务，向居民提供各种社区服务，并负责社区建设、社区活动和社区与政府间沟通的工作。
2．基层社区治理组织。新加坡社区治理的基层组织主要是公民咨询委员会、民众联络所以及居民委员会。这些基层组织设置合理、分工明确，在社区治理中发挥了积极的作用。公民咨询委员会是与选区相对应的组织，相当于我国的街道办事处。它主要负责社区内的公共福利服务，协调居民联络所、居民委员会和其他社区组织；向政府建言献策，维护居民合法权益；在选区内组织、领导和协调各种社区事务。民众联络所代表人民协会，组织、建设和管理社区居民俱乐部，主要负责组织文化、教育、娱乐、体育以及大型的社会活动，以促进种族的和谐和社会的稳定，协助政府与民众的沟通。居民委员会或邻里委员会是新加坡社区治理中最小的区域性组织，类似于我国的居民委员会。新加坡的居民委员会承担社区的具体管理工作，组织各类活动、宣传政府政策，为公民咨询委员会和居民联络所提供人力帮助和民意反馈信息。
3．社会组织。在执政党和政府的倡导和推动下，新加坡的民间组织乃至企业等其他社会组织及社会义务工作者等都积极参与社区治理，与政府、社区管理机构等一起共同构成新加坡的社区治理主体体系。它们职责分明，上下贯通，形成了科学、合理、灵活的社区治理模式[5]。
新加坡执政党和政府推动社会各方面的积极参与，主要做法包括：（1）经费支持。政府支持社区自治组织（NGO）开展活动，并按照一定的标准进行考核，据此下拨相应的活动经费。（2）直接带动。新加坡政府官员几乎都在民间非营利组织中担任职务，带头参与社区治理活动，从而在无形中起到带动作用。（3）倡导义工。新加坡的社会自愿贡献者，也叫义工。国家成立义务工作中心，促进义务工作成为民众生活的一部分，为义工提供培训及设施，使义工成为一种为社会贡献力量的有效形式，也使做义工成为一件光荣的事情。
（二）新加坡社区公共秩序模式的主要特色
新加坡作为东南亚新兴工业化国家，经过20世纪六七十年代的经济与社会的快速发展，逐步形成了具有自己特色的、成熟的社区治理模式。归纳起来，主要具有以下几个特点：
1．完善的社区组织体系。新加坡根据地域范围划分社区管理层次，人民协会是新加坡全国社区组织的总机构，在选区层次上组织、领导和协调社区事务。在区域层次上，每个区域建立社区发展理事会负责本社区工作，在社区发展理事会下面，以选区为单位设立公民咨询委员会，最基层组织的社区组织是居民委员会、邻里委员会、民防执行委员会、民众联络所等组织机构。这些组织机构职能分明、结构严密、井然有序，涵盖城市社区治理的各个方面，形成了完善的社区治理网络[6]。
2．政府主导社区建设。新加坡社区发展的行政主导性较强，政府对社区的干预较为直接和具体。政府设有专门的社区组织管理部门负责对社区工作的指导和管理，通过严密的社区治理机构网络来组织、领导和协调社区事务，向居民提供各种社区服务，并负责社区建设、社区活动和社区与政府间沟通的工作。
3．居民自主参与意识较差。在政府主导的模式下，居民习惯自上而下的行政主导管理模式，习惯接受制度性安排。所以，新加坡的社区居民对社区管理的民主参与意识比较薄弱。
三、以日本为代表的混合模式
日本的社区公共秩序模式介于以美国为代表的社区自治模式与以新加坡为代表的政府主导模式之间，既注重发挥政府机构如地域中心在社区建设中的积极作用，又注意充分发挥社区组织住区协议会的自治功能，属于一种混合式的社区公共秩序模式。
（一）日本社区公共秩序的行动主体及其功能
1．地域中心。日本城市的“地域”是相当于我国“街道”的行政区域，其管理机构是“地域中心”。地域中心是区政府根据人口密度和管理半径划分的一定区域的行政管理机构，隶属于区政府地域中心部，行政级别为科级[7]。一般工作人员近30名，全部是公务员。地域中心的经费来源是政府拨款。每年根据工作需要，由地域中心编制预算，上报地域中心部和区政府。经区议会审议通过后，分配经费给各地域中心，由所长根据工作计划进行安排。资金的使用有明确要求，各项费用标准都有明确规定，并列入区各项规章和条例，支出也严格按照预算、规定、条例的标准执行。对于诸如城建投入资金、对个别团体的补助费、临时性工作费用的安排，则不在预算资金内，由地域中心部调整并安排解决。
地域中心为区民服务的职能作用，突出体现在以下几方面：一是通过集会场所和区长室来实现服务。区民可以根据自己的意愿、要求提出申请，由地域中心工作人员在集会场所组织区民讨论问题的解决办法。二是信息服务。区政府和地域中心分别对一些法规、政策、档案信息资料实行开放，区民可以随意查阅利用。三是公开办事项目，集中提供服务。区政府和地域中心办公楼的一层大厅全部为对外服务的窗口，通过区、地域中心两级办公互联网，为区民提供户籍、婚姻登记、税金缴纳、印章审核公证、福利金领取、文件文本防伪复印等服务，为外国人提供办理入住、经营等各种服务。四是为特殊群众服务。如中野全区共设立功能多样、设施齐全的高龄者会馆17所，儿童馆28所，养老院6所。这些场所一方面向社会开放，解决孩子和健康老人的活动问题；另一方面，根据家庭特点，开办托养业务，解决无人看管儿童和孤老、残病人员的生活困难问题。
2．自治组织和公益团体。日本的住区协议会是与地域中心并行的区民参与公共事务管理的群众自治组织，由居民自愿参加，住区区域在原有町片的基础上，适当扩大或缩小而形成。住区协议会与地域中心形成了双轮驱动，其主要任务是对区政府的中、长期计划、任务进行讨论，把区民的意见反馈给区政府；对地域内一些共同性问题如设施建设、高龄者问题、街道改造等，讨论提出解决的对策。住区协议会制度的最大特点是居民能直接参与民主管理，使政府能听到居民的呼声，让政府的规划更符合地区的实际。由于是经常性组织，协议会能够对城市的长远建设提出建设性意见。地域内还有一些公益性团体，如防灾、青少年教育、交通安全等多种协会、委员会，此外还有义务服务组织等，地域中心与这些公益组织相互联系，并给予必要的支持，使这些公益组织能在社区治理中充分发挥作用，服务于社区居民。
（二）日本社区公共秩序模式的特点
1．政社职责明确，依法进行社区管理。在日本城市社区管理中，政府与社区工作部分分开，通过相应的政府组织指导社区工作，并对社区提供资金支持，有一套完善的资金使用体系。地域中心作为一定区域的行政管理机构，其职能比较单一，职责非常明确，主要侧重于地区事务管理和为驻地居民服务。在城市管理工作方面，地域中心与有关职能部门的职责划分也很清楚，能够集中力量把该办的事办好。区政府对各项事务的管理都制定了比较全面、完善的行政法规、规章与制度，从大的开支项目，到向居民提供设施的收费标准，都有条例作出了明确规定，能够做到有章可循、有法可依，避免长官意志、因人而异和工作的随意性。
2．以人为本、为民服务的服务理念。日本社区管理模式的总体设想和规划、资金的投向、机构的设置等都体现了以人为本的思想，从地域中心工作的总体设想和规划、资金的投向、机构的设置，到办公楼内的设计安排，处处体现了以人为本的思想，把尊重人、方便人、为区民服务作为工作的出发点，以满足人们物质和精神的不同需要为工作目标。特别是社区服务设施从多方面体现了对老人、儿童与残疾人的重视和关怀。
3．城市社区管理呈现民主化自治的趋势。政府与社区中住区协议会等组织协作对社区进行管理，而且随着时代的发展，社区民主化自治趋势在加强，居民主动参加社区部分领域管理的意识也在增强。
四、国外城市社区公共秩序模式的经验启示
无论是以美国为代表的社区自治模式，以新加坡为代表的政府主导模式，还是以日本为代表的混合治理模式，都取得了社区有序运行的良好效果。比较分析这三种城市社区代表模式，我们可以得到许多经验启示和借鉴。
（一）社区公共秩序的建构需要政府发挥积极作用
三种治理模式虽有许多不同之处，但有一个重要的共同点就是，在这三种社区治理模式中，政府在社区治理中都发挥了重要的作用，都对城市社区管理给予了广泛的政策扶持、资金支持和行政监督，只不过政府发挥作用的方式有些不同。从公共管理理论来看，建构良好的社区公共秩序，为社区提供公共服务，本就是政府的职责所在，任何国家的政府都是如此。因此，任何政府都应该重视社区治理，在社区公共秩序的建构中充分发挥政府作为社区公共秩序结构中核心要素的主导作用，可以是间接地为社区提供政策扶持、资金支持，或是直接地进行行政干预，而不能完全放任不管。
（二）社区公共秩序的建构需要多元的社区治理主体
社区公共秩序是社区范围内各类活动主体在公共空间中进行各类活动、发生相互作用、协调相互关系的过程中形成的一种相对稳定的有序状态或动态平衡。因此，社区公共秩序的建构也自然离不开社区内的各类活动主体。现代城市社区一个共同的特点就是社区主体的多元化，政府不再是也不能是唯一的社区治理主体。在美国，负有社区管理职责的机构主要有政府（特别是地方政府）、社区管理委员会和众多的非政府组织，它们在法律规定的范围内各司其职、各负其责。在日本，政府社区代表机构地域中心与住区协议会等群众自治机构以及诸如防灾、青少年教育、交通安全协会、委员会、义务服务组织等众多公益团体分工合作，共同对社区进行有效治理。在新加坡，在执政党人民行动党和政府的倡导和推动下，民间组织乃至企业等其他社会组织及社会义务工作者等都积极参与社区治理，与政府、社区管理机构等一起共同构成新加坡的社区治理主体体系。因此，三种代表性的治理模式都体现了社区多元共治这一典型特征。
（三）社区公共秩序的建构需要健全的社区法律制度
规则是社会关系的固定化形式。公共秩序的建构往往与规则相联系，体现为特定时期内的结构性特征。良好的公共秩序需要制度规则（主要是法律制度）的保障。社区公共秩序的建构需要对政府、企业和社会组织、个人等各种治理主体的职责进行明确，对它们之间的关系进行协调，对它们参与社区治理的行为进行规范，使社区治理处于一个法律制度规约下的有序运行之中。美国、新加坡、日本都有完备的社区法律、法规和配套制度，形成了覆盖社区治理各个领域的法律体系，从而实现了社区治理的规范化、有序化。美国除了联邦制定的法律外，在联邦政府之下，各个州政府以及县、市也都有自己的宪章，对本辖区内社区的组织机构及其职责进行了明确的规定，并通过制定有关住宅、环境、治安、社会服务等方面的法律政策，确保联邦的宏观政策能够得以落实。日本政府对各项事务的管理都制定了比较全面、完善的行政法规、规章与制度，从大的开支项目到向居民提供设施的收费标准，都有条例作出明确规定，使社区治理能够做到有章可循、有法可依，从而避免了长官意志、因人而异和工作的随意性。而新加坡更是以法治严明而闻名世界，政府和社会组织职能分明、结构严密、井然有序。
（四）社区公共秩序的建构模式需要适合本国的国情
美国、日本和新加坡三个国家之所以选择了不同的社区治理模式，与它们各自国家的政治、经济、文化和社会背景是紧密相关的。美国是个奉行自由主义、追求民主个性的国家，“最小政府”思想深入人心，各类社区组织、公益组织数量众多，选择“社区自治模式”有深厚的社会和思想基础。新加坡国家面积小，自独立以来人民行动党和政府在社会治理中一直处于强有力的主导地位，社会组织发展相对滞后，社区自治意识也较差，因此社区治理走上了“政府主导模式”。日本政府在二战战败前一直主导着国家社会生活，但在战败后受到了美国等西方国家的影响，于是，在国家和社区的治理中将传统的政府主导与西方的民主自治融为一体，体现了“混合性”的特征。因此，我国的社区治理不能照搬国外的社区治理模式，而必须根据我国的国情，在吸收借鉴发达国家发展经验的基础上，走出一条具有中国特色的城市社区治理之路。
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