基本问题说明

金、元时，在全国重要地带设行尚书或行中书省，作为中央临时派出机关，以集中管理某个地区的事务。元朝时忽必烈为了有效控制全国，把行省变为固定的行政区。行省即行中书省，或简称为省。元代除大都周围一带称为“腹里”，直属于中央的中书省管辖，吐蕃和诸王封地由宣政院管辖之外，在全国设立了河南、江浙、江西、湖广、陕西、四川、辽阳、甘肃、云南、岭北等10个行省，以实现对国土的管辖。省制自此形成。明初一承元制，在地方设行中书省，洪武九年（1376年），在未废中央的中书省的情况下，先废去地方行中书省，改制为承宣布政使司，其明显的目的是为了进一步集中权力，加强对地方的控制。自此以后，便定制为山东、山西、河南、陕西、四川、湖广、浙江、江西、福建、广东、广西、云南、贵州等十三布政使司和北京、南京两直隶区（见图6-1）。从此，明代省域一直是以布政使司为标准划分的，因此布政使也成为明代高层政区的最高民政长官。清代承袭明代制度，但与明代制度不同的是，清代高层政区的最高长官是督抚，而以省级长官而言，则有督（制台）、抚（抚台）、布（藩台）、按（臬台）四员。在明制的基础上，全国定为直隶、山东、山西、河南、安徽、江西、福建、江苏、浙江、湖北、湖南、陕西、甘肃、四川、广东、广西、云南、贵州等18省。清末改制时，又将台湾升省，并取消新疆、东北地区原有的特殊制度，增设新疆、奉天、吉林、黑龙江4省，最终形成22个省（见图6-2）。

清代，以省作为高层政区。但省的称谓，起初并不见于官方文书中，至乾隆以后，才普遍见于上谕敕旨与臣工奏疏之中。这是因为明代后期，地方行政组织已不以两京十三布政使司为重，而以总督、巡抚辖区为准。清初沿袭明代督抚制度，以总督、巡抚为最高一级地方行政组织的长官，并将督抚辖区逐渐调整到与省界相一致。至康熙初年起，又将明代之两京十三布政使司规划为18个地方行政单位，开始并无固定称谓，后来才渐渐以“省”为名称呼。但依照明代制度，省的长官应该是布政使，而并非督抚；到清代，督抚取代了布政使的地位，成为省级最高长官。既以督抚为长官而仍称呼为“省”是名不副实的，所以省在清代实际上也不是正式称呼，故而《嘉庆重修一统志》将18省与边区地方行政单位均称为“统部”，就是这个原因。而且，一省应该只有一省会、一布政使司，但江苏却存在江苏、江宁两个布政使分驻于苏州与江宁，称之为省也是不合适的。^[1]

图6-1　明代两京十三布政使司^[2]

图6-2　清代晚期政区^[3]

清代司、道之下的地方行政衙门，有府、直隶州、直隶厅。

府的设置可以追溯至唐朝。唐代，自开元元年（713年）起先后升京师、陪都和皇帝驻跸所在地的州为府，如京兆府、河南府、成都府等；宋代府的设置渐渐增多，并隶属于路；元代的府或隶属于省或隶属于路；至明代，府成为主要的一级统县政区，隶属于省。清代，沿袭了明代的制度，称府的长官为知府，首都所在府的长官则称为府尹。府的佐贰官有同知、通判、推官（康熙六年被裁）等，其下又有经理、照磨、司狱各司。知府是承上启下的地方长官，管理一府政事；同知、通判分掌粮、盐、督捕、江海防务、河工、水利、清军理事等事务。

直隶州的建置最早出现于元代。当时，有不隶路而直接隶属于行省的府和州，即直隶府和直隶州，直隶州的地位则略次于路和直隶府。直隶州一般都领县并设有附郭县，也有只领县而无附郭或完全没有属县的。明代为了减少行政区划的层级，改路为府，将州分为直隶州与属州（也称散州）两种，直隶州则是直接隶属于省的二级行政区划，数量还不是很多。清代基本沿袭明制，普遍设立了直隶州。值得注意的是，在清代，直隶州与一般散州不同，直隶州直接隶属于省，并领有属县，其级别等同于府，成为一级统县政区；散州则隶属于府，其地位等同于县，且其下并无属县。这就是其与明代不论直隶州或散州均领有属县的情况完全不同的地方。另外，直隶州虽等同于府，但与府仍有一定的区别：第一，直隶州的长官（知州）为正五品，比从四品的知府低了半个级别；第二，直隶州虽辖有县，但没有附郭县；第三，同为统县政区，府可以辖所有县级政区的县、散厅、散州以及土司，而直隶州一般只领有属县（广西之归顺直隶州领有下雷一土州，是为特别）。

清代对明以来的行政区划进行了大幅度的调整，将明代原有的复式的三、四级政区层次简化成单式的省—府（直隶州）—县三级制。在这一改制过程中，直隶州的大量设置与调整起到了关键性的作用，既有效地缩减了府一级统县政区的幅员，并简化了政区层级，这也是加强地方行政管理的一个举措。可以说，政区改制的主要对象就是作为统县政区的府和直隶州。对统县政区的改革主要集中在雍正时期，政区的调整至乾隆中期以后达到稳定，一直到清末新政后才又有了新的变化。

厅，是清代新增加的一级地方行政区划名，也为清代所特有。最初的厅为府的分支机构。康熙六年（1667年）裁撤了府的推官，之后即由知府委派同知或通判一员驻扎于本府境内较为偏远的或新开发的地区分防，时日一长，其分防的地区逐渐形成府以下的一种新的行政单位，即称为厅。开始，厅只在少数民族地区或沿海新开发的地方设置，到清后期，内地也设置了厅。厅也有两种，直属于省的厅即为直隶厅，绝大多数的直隶厅没有属领；属府的厅则称为散厅，其级别与县、散州相同。从其分布的地区来看，直隶厅最初只设置于直隶、甘肃、四川等省，乾隆中叶以后则广泛设置山西、湖南、广东、广西、云南、贵州。至清末，只有安徽、山东、陕西、江西、福建、湖北六省没有设置过直隶厅。可以看到，直隶厅的普遍设置与清代中央对边疆及少数民族地区的大力开发有着直接的关系。

在本章中涉及的行政区划还有县、散州、散厅、卫所以及土司。由于这些政区本身数量庞杂，尤其是厅、卫所、土司等政区的变化还存在许多复杂的因素，限于篇幅，本章暂不就它们的辖区及沿革变迁展开专门的讨论。