决策和社会舆论的关系

一、决策和社会舆论的关系

社会的高层决策是国家制定大政方针,反映社会规律,推动社会发展的管理活动。在一般社会中,社会决策不应当、也不可能仅仅由少数人作出。由少数人决定社会运转的目标与方式,在封建自然经济时代还勉强应付,在信息纷至沓来的高科技社会,多变、竞争和潜在不利因素的大量存在,少数人决策常常出现严重失误。随着社会信息量的剧增,社会活动方式日趋复杂,公众对人类精神成果占有率的大幅增加,高层管理者制定决策时越发需要广泛听取人民的声音,征集人民的意见。

在经典民主理论中,政府决策应该表达和反映公众舆论的要求,因为少数人、特别是首脑个人把握社会的能力虽然可能优于普通大众中的个人,但高高在上的官位往往使他们不懂一些实际事务。斯宾诺莎这样解释自由辩论的价值:“人的自然能力很迟钝,不能立刻看透每件事;但是通过协商、倾听和辩论,他们变得敏锐,当他们想尽一切办法,最终会发现那些他们需要做的而且他们全体都赞成的,然而任何人在起初时都不会想到的事情。”^[3]出于同样的原因,洛克主张立法者应该在“质询和成熟的辩论之后”再作决定,他认为,“拉锯般的公开意见不一致能使所有政党的头脑敏锐起来,而作出比刚开始时的提议要好的决定。”^[4]美国学者施派尔(Hans Speier)指出:“关于公众舆论的真实含义,应该在以下情境中理解:公众舆论是不在政府组织内执行统治的人民对于国家问题能自由公开地表达,并且代表了一种能影响或决定政府行为、能影响官员决策与政府结构的权力。”^[5]

社会政策属于领导决策,和个人在生活和工作中的决策是不一样的,因为领导决策具有全局性和社会性,力图反映整个社会发展归宿。不管哪个系统、哪个行业,都有一些听从管理层指挥、完成上级交给各种任务的责任,领导的决策目标首先来自一些指令性任务,但根据广大群众的要求和建议确定决策目标,又是社会决策优化的主要条件。为群众排忧解难,解决社会发展问题,要根据人民群众的要求而定。人民群众和专家生活在基层,具有丰富的经验和相关知识,他们的想法一般都是现实的,把群众和专家关心的问题列入决策议程,是决策中不可缺少的征集舆论的环节。美国总统老罗斯福发明了一种“试探性气球”,每当一项新的政策推向公众之前,他总要请一些深得民心的记者来到白宫,倾听他们的意见,此间相继通过《纯净食品和药品管理法》等一系列举措,正是公众舆论推动政府决策的重要成果。威尔逊曾直言不讳地说:“公众舆论对于精英的冒险行为可以起到一个刹车作用,政策制定者由于害怕失去大众支持而不走极端。”^[6]

在重大问题上,征求舆论的建议大都以公众中选出的少数代表和部分专家为对象,诚恳地听取他们的诤言。这种活动称为听政,通过征询或会议征集,获得睿智卓见。在我国古代,各级官吏上朝议事都要听取分站左右的文武官员的谏言,尽管这可能是一种表面文章,但也可从中获得诤言。春秋时期的典籍中就有“咨询”二字。所谓“咨”,是商量的意思;“询”,就是请教或考察。据记载,战国时期的孟尝君、平原君、春申君、信陵君各“养士”两三千人,求言活动有相当规模。在美国,国家元首的求言也有悠久的历史。1828年美国总统安德鲁·杰克逊启用一批人在白宫为他提供咨询建议。这些人喜欢在厨房内议事,因而被人们称为“厨房内阁”(kitchen cabinet)。杰克逊的做法成为以后历届美国总统不成文的规定,形成了现代领导的听政制度。

在历史上,一些精英分子反对决策来自民意,他们认为民意是没有真理价值的。美国建国初期的财政部长亚历山大·汉密尔顿断言:“群众的声音被称为上帝的声音,虽然这种格言不断被重复被相信,事实上却是不正确的。人民总是吵吵嚷嚷、变幻不定的。他们难得正确判断和决定。”^[7]同为精英主义者的麦迪逊进一步申辩说:“民众因各种对立的矛盾而分化,因此不能信任他们进行决策。”“由公众的代表来表达公众的声音,同由公众人人表达自己的意见相比,会更加符合公众的利益。”^[8]但美国民主制度建立以后,特别是到了现代,美国社会普遍相信,当政策得以公开时,公众舆论的批评能够补救权力决策的缺陷,使政府在局面失控之前就能觉察和纠正问题,并改正错误。拉斯韦尔断言:“如果在政策制定过程中,缺少关于政策成功所仰赖的公众舆论状况的专门信息,那么政策的制定过程就是十分危险的。”^[9]从20世纪20年代开始,公众舆论的影响力已经遍及美国政府高层,政策制定者深深卷入宣传之中。官员们的普遍看法是,“一个政策要想获得成功需要有民众的支持,至少不招致民众的反对。”^[10]政治学家小V.O.基(V.O.Key,Jr.)则诙谐地指出,舆论就是政府“觉得要小心倾听”的东西^[11]。

为了提高对社会现象的认识,彻底解决棘手的社会问题,领导者求言的第一目标是了解社会问题的历史和现状,其次是提出解决问题的途径。舆论诊断在这两个目标中都显见成效,尤其在制定政策方面,能给管理者提供卓有成效的“点子”。公众和专家提出合理化、科学化的建议,如同医生看准病人的病情后开列处方,形成的对策往往十分有效。领导者尊重舆论的诚意,通常以能否采纳好的建议为标准,因为社会的兴衰常常取决于下层的合理化建议被重视和采纳的程度。

制定公共政策征询舆论,不仅涉及到决策本身的成本,而且还涉及到外部成本。所谓“外部成本”,是指民众参与决策的成本。詹姆斯·布坎南和戈登·塔洛克在《同意的计算》中提出,取得一致的政策意见是需要计算成本的,不仅公共决策可以用成本与收益的经济学语言进行讨论,而且可以把决策成本与“外部成本”结合起来分析。由于决策对象的属性千差万别,“紧急的事情一般都是由单个人或者极少数人做出的,因为这样的事情,在时间上耽误不起,人们宁愿忍受较多的外部成本以减少更多的决策成本。在对自己有较大影响的事情上,公民一般倾向于多数参与,民主的范围就越大,因为人们愿意增加决策成本以减少可能的外部成本。”^[12]正是在这个意义上,一些涉及范围不大的决策可以由少数领导者作出,并不影响它的正确性,而关乎社会整体利益的决策则应当广泛征询舆论,使决策成本与外部成本达到合理的水平。