双重领导体制

前面所述的三个组织张力实际上给中国共产党建立国家行政体制提出一个难题，如何将这三种组织张力有效地平衡和协调，创造一个富有创造主动性、平衡性的互动关系。这三个张力不同于一般国家和一般组织的内部关系。它们具有鲜明的中国特色和时代特色。不同于一般国家的地方在于：中国共产党作为国家组织建构的主要变量影响着国家基本体制的设计，党如何在组织之外、又在组织之中，如何既能够利用科层制政府实现自己的组织目标，又能够超越组织具体行为、维护科层制政府组织的自主性这一要求赋予了这一新结构以崭新的特征。不同于一般组织的地方在于：一般组织的张力主要是专业化分工和统一协调的张力，而作为一个巨型组织的国家体制又和环境发生着密切的关联，这一环境既包括国内环境，又包括国际环境。复杂的政治因素扩大了国家组织内部张力的内涵和现实影响。基于这些政治变量的影响，中国共产党设计了一种新的组织体制来平衡以上的张力结构。这种新的体制就是：双重领导体制。

双重领导体制的起源和特征

双重领导体制的建立追溯起来比较早。在延安时期，这一体制就形成了基本的模型。马克·赛尔登（Mark Selden）在他的名著《革命的中国：延安道路》中对这一体制进行了研究。赛尔登指出，在1942年以前，延安的财政、教育、建设、民政等各部门都实际上各自为政。这是一种纵向的统治。在这种纵向组织结构中，同级政府各部门很少协调与协作。特别是县、区长或同级政府的党组织对政府各部门都没有什么权力，因为这些部门都直接听命于上级政府的同一部门。这种制度使各部门块垒分明并使权力都集中于延安。精兵简政运动中，这一体制被新的双重领导体制取代了，这种新的体制注重同级政府的协调和协作。政府各部门的领导人不仅仅是向上级对口部门负责，这种责任被降低到次要位置。他们必须定期向县、区长及同级政府的委员会汇报并接受领导。上级指示不直接下达到对口部门，而是先下达到县、区的有关委员会，再由这些委员会下达到相关部门（如图5－1所示）^[11]。

图5－1　边区政府双重管理体制

图5－1中原来的纵向体制是按照部门来行使权力的，如边区教育局直接将命令下达到县教育局，再下达到学校。这种体制基本上是纵向权力结构，而忽略了地方政府的统一协调作用。但是，双重领导体制注意克服这一不足，要求边区教育局的工作指示下达到县长及各委员会，再由这些委员会进行统一安排，下达到教育局以及各个学校。边区建设厅也遵循这种权力线路。可以看出，地方政府的联络渠道作用加强，而垂直对口部门的责任弱化了。双重领导体制不同于垂直体制的地方在于“双重领导体制意味着一个机构部分地在来自同级地方的权威机构的领导之下。它被看作垂直和水平信息沟通的协调模式。也就是说，一方面命令和信息渠道向上沟通；而另一方面命令和信息渠道向水平方向沟通。双重领导体制的这一特征使得中央和地方权威分配的问题变得非常重要”^[12]。按照赛尔登的说法，双重领导体制“使得县长及各个委员会居于中心地位。各政府部门上传下达的文件都要经过县长或各委员会的批准。这是使得县长成为该县政府的真正领导人的第一步。其结果是增强了地方的主动性与灵活性”^[13]。舒尔曼和赛尔登的分析都指出了在面临地方政治权力的分配和使用过程中，中国共产党逐渐明确了发挥地方主动性，注意地方的整体协调性的重要性，所以双重领导体制正是可以达到这一目标的有效手段。双重领导体制经过了延安时期的试验，在新中国成立后也被广泛地运用到国家体制设置中，获取了极高的政治地位。

双重领导体制的发展

双重领导体制在新中国的国家制度建设中发挥了重要的作用。1954年国家体制逐步通过宪法的规定来设计和完善的时候，这一组织模式也被制度化了。1954年制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府法》第40条规定：“省、直辖市人民委员会的各工作部门受人民委员会的统一领导，并且受国务院主管部门的领导。”这一规定实际上肯定了地方政府委员会对中央部门在地方的亚机构的统一协调的权威地位，肯定了地方政府在地方事务中最高的管理权威。这一体制从此基本上没有大的变化。虽然在“文化大革命”中受到了严重的破坏，但是“文革”一结束，旧的制度就被恢复起来了。1979年全国人大通过了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府法》，第40条规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且受国务院主管部门的领导或者业务指导。”并且明确指出，地方政府的领导主要是在机关设置、人事管理、经费使用和管理行为的控制方面；而国务院主管部门的领导则主要体现在政策上的领导，以及项目批准和管理上，但对地方行政机关没有直接的控制权。

双重领导体制在当前仍然是一种核心的制度，是中国共产党和统一化的国家对全国政府，尤其是地方政府实行统一领导和有效指挥的强有力手段。现有的双重领导体制被用在几乎所有的政府部门中，在中央政府各部门中实行党中央和国务院的双重领导，党通过党组实行对其的领导和整合。在中央部门的各个地方亚体系中，实行了中央部门和地方党委的双重领导，分别有以地方党委的领导为主和以上级部门的领导为主两种模式。下面以审计机关的制度为例进一步说明。《中华人民共和国宪法》第109条规定，地方各级审计机关实行双重领导体制，“对本级人民政府和上一级审计机关负责”。《审计法》第8条也规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。”第9条进一步明确地方审计机关实行双重领导体制的内容，即：“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。”这一规定实际上明确了中央部门和地方政府在地方管理事务中的职能分工和权力划分。一般来说，地方政府都掌握了中央部门亚体系的人事权、财政权和其他资源的处置权，而中央部门主要是业务上的命令和指导的关系^[14]。审计署在其网站上公布其双重领导体制的结构和特征如下。

我国地方审计机关实行双重领导体制，一是与我国的国家管理体制相适应。我国实行单一制的国家结构形式，社会主义法制是统一的，一切地方性法规、规章都不得与宪法、法律和行政法规相抵触。地方国家机关应接受中央的统一领导。在行政管理方面，国务院是国家最高行政机关，统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。地方各级人民政府管理本行政区域内的行政工作，领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。因此，地方各级政府设立的审计机关，在接受本级政府领导的同时，应接受上一级政府审计机关的领导。实行这一领导体制，同我国的财政管理体制也是适应的。二是符合建立社会主义市场经济体制，转变政府职能的现实要求。党的十四大和十四届三中全会决定，建立社会主义市场经济体制、转变政府职能，合理划分中央与地方经济管理权限，发挥中央和地方两个积极性。审计监督也应与之相适应。同时，地方各级审计机关由本级人民政府设立，审计机关的人事、财务和日常管理工作由本级人民政府领导比较有利。上级审计机关掌握全局，能够把握审计工作的发展方向，审计业务以上级审计机关领导为主比较有利。三是强化审计监督的需要。一方面，地方各级政府了解本地经济发展情况，审计机关受本级政府领导，有利于加强对本级财政、财务收支的监督，解决本地财政经济管理中存在的问题，为本级政府服务。另一方面，地方各级审计机关向上一级审计机关负责并报告工作，接受上级审计的业务领导，能更加保障其依法独立行使审计监督权，发挥其在国家宏观经济管理中的作用，同时也有利于保障国家法制的统一和政令畅通，更好地维护国家财政经济秩序^[15]。

实践中，不仅仅是政府内部建立了双重领导体制，在党的体系内部也是这一体制模式。党的金字塔体系至少有三层：党的中央高层、地方中层、组织基层（包括基层政府的党组织，如乡镇党委；城市街道的党委；各个单位的党组织等）。党的基层组织遍布全国，成为党渗透社会的神经末梢。正是这些组织支撑起了一个庞大的党的科层体系。党历来非常重视对基层组织的领导和管理工作，注意将党的最新理论和最新政策从上到下贯彻到这一体系的最末端，以此来保证党组织的高度完整和严密。党的中央高层负责对全党进行整合，保证党的高度统一性和高度整合性。在这一逻辑下，党的地方中层和组织基层就属于党的庞大体系中的基础部分，属于贯彻和促进党中央政策的部门。所以如何将地方中层和组织基层整合起来，确保党的价值目标和政策理想得到最佳的贯彻，就成为党的重要组织课题之一。党同样利用双重领导制度来建立上下层级的高度整合性，来平衡中央整合与地方自主性之间的张力。党的基层组织结构大多是以地方党委的领导为核心的，部门的党组也要在地方党委的领导之下，这种制度和前面党在处理与政府之间的关系一起建立起了一个上下错综、垂直和水平方向联动的有机的组织网络。

在党的组织里面，纪律检查委员会就属于这样的领导体制。纪律检查委员会一方面接受地方党委的领导，但是在纪律检查的业务方面又受到上级纪律检查部门的指示。来自两方面的权威共同组成了纪律检查委员会的领导部门。当然在这种双重领导模式中，地方党委的统一领导占有重要的影响，地方纪委书记是地方党委常务委员会的当然成员，必须接受地方党委常委会的领导。这种制度的目的是加强地方党委对所有工作的统一协调能力。在纪律检查方面，主要是加强地方党委对自身监察的力度，保证地方纪律检查部门对地方党员干部的平行监督与协作关系。在干部组织任命方面，党组织也是采取这一制度模式。1991年制定的《中国共产党中央组织部关于干部双重管理工作若干问题的通知》当中明确规定了干部管理的双重关系，将两重领导分为主管和协管。主管的领导主要负责人事聘用、组织思想、干部档案管理、政治审查等核心工作，而协管主要是负责一些业务方面的工作，如人事管理中的干部评审、干部培训等工作，帮助主管单位搞好具体部门的管理。比如，该《通知》第2条规定：在干部管理上实行双重管理，以中央各有关部门为主的，中央各有关部门党组（党委）的职责：（1）党政领导班子的配备、调整，党委换届时，审批党委会候选人及党的关系不在地方和跨省区的单位党委会选举结果；（2）领导班子思想作风建设；（3）干部考察、考核、任免、调动、交流、出国审批、工资待遇、行政奖惩、干部档案管理；（4）政治审查；（5）干部政治理论学习、培训，干部岗位职务培训和各类业务培训；（6）退（离）休工作和老干部管理；（7）后备干部选拔培养；（8）干部队伍的管理。地方党委协助中央各有关部门党组（党委）管理干部的职责：（1）对党政领导班子的配备、调整提出建议，审批党的关系在地方的党委会换届选举结果；（2）协助做好党政领导班子思想作风建设工作；（3）协助做好干部考察、考核和政治审查工作；（4）协助做好干部的政治理论学习、培训和业务培训；（5）推荐优秀干部，协助做好干部交流工作；（6）协助做好老干部管理工作；（7）协助做好后备干部的选拔培养工作。这一制度明确了中央和地方各有侧重点、互相合作地履行各自的职责。

有的单位的主管方是中央部门，而有的单位的主管方是地方党委，无论哪个单位是主管方，都需要肩负主要的职责，负责监督和领导所管辖的单位。而协管方主要是协助和知情作用，并不能参加干部人事的考察工作。如果主协管方在某些问题上发生了矛盾，主管方负责处理，而协管方主要是协助主管方工作。这一体制的目的在于保证两者之间互相容忍、互相协作、求得进步。

双重领导体制的缺陷

在中国共产党组织史上有着较长历史的双重领导体制帮助中国共产党建立了一个庞大的双重交错的组织网络。无论是党内还是党与政府之间，这一体制帮助中国共产党部分解决了庞大组织体系中最高层和下层组织之间的权力结构与关系。如何将庞大的国家和庞大的党组织整合成一个组织严密的、效能高强的上层政治体系，就是这一体制的根本目标。但是，是不是说这一体制已经克服了它所希望克服的障碍呢？答案不是积极的，因为它并没有完全解决其内在的紧张关系，也就是前文所提到的三种张力。在党与政府的关系上，党与政府之间的权力分配一直是一个难题，可以说到现在两者之间还没有找到一个完美的结合点，也还没有建立一种科学协调机制。在中央与地方的关系上，中央的统一领导与地方的自主性也一直是难以协调完善，总是在两个端点之间不断地变移，组织体系也处于一定程度的动荡之中。在统一协调和专业分工方面，代表专业化方向的部门一直在不断地调整，要么将两三个部门整合为一个新的部门，如将外经贸部和商业部整合为商务部；要么彻底地裁减旧的部门，计划时代的多个工业部门，如纺织工业部等很多都被裁减了；要么是设立新的部门来应对新的需要，如新设立的国有资产管理委员会、银行监督委员会、证券监督委员会等。这种调整就说明了部门专业化方向的不足。另外，地方统一协调问题也难以实现其目标，严重的地方保护主义将这种地方协调扩大到了极端，产生了地方拥权自重，违背国家利益的后果。很多地方形成的巨大的贪污腐败集团就反映了这一问题，一些地方多个腐败案件接连出现反映了地方政府在权力的天平上倾斜太多的严重后果^[16]。

这一问题越来越得到政府官员和专家学者们的重视，并且逐渐成为学术上的研究新热点。有学者在研究这一问题时做出过如下总结。

在我国中央和地方的关系上，需要解决的问题之一是有无必要维持目前的双重领导体制。目前实践中的这种管理体制存在三方面问题：第一，难于保证国务院主管部门政策的执行。由于国务院主管部门对地方行政机关没有直接指挥权，更缺乏对地方政府的直接控制，因而，当地方行政机关不执行国务院主管部门的政策时，没有相应的机制纠正。第二，难于保证地方行政管理的统一与协调。由于在主管事务上，地方各行政机关分别受国务院主管部门领导，因而不利于地方政府的统一管理，容易造成各自为政，有些领域的管理还难于得到地方政府的支持，如环境保护管理等。第三，难于控制地方政府的规模。政府对政府，部门对部门的管理思路，极易造成机构林立，规模失控。目前我国地方政府的规模庞大在很大程度上就是这种双重领导体制的直接产物^[17]。

上面所总结的三点其实基本上涉及了双重领导体制的问题。在没有处理好三种张力关系的背景下，在中央会出现前面所说的“政策执行不力”的问题。这是因为中央的权力下放后，部分地失去了对地方的控制权。在地方会出现地方权力过大，如前面说的“地方规模膨胀”问题，并且还会导致地方保护主义的抬头。这是因为地方失去了中央的有效监督，地方利益取代了国家利益。在部门会出现部门隔离，也就是先前建立双重领导体制的时候希望克服的毛病。这是因为部门专业化一直是国家体制建设的重要逻辑，无论是什么改革都没有脱离这个轨道。不过进入21世纪以来中央政府改革注意克服这方面的不足，注意加强中央政府机构的统一协调性，不再将部门细化为非常专业化的部门林立图。2002年，政府机构改革将部门设立为28个，2008年大部制改革减为27个，这是历来中央政府部门最少的一个格局。这些改革改变了过去大改大变的激进做法，对中央政府只是作了适当的调整，这是比较理性和合理的改革模式。这样的模式既不会大规模地影响中央政府的结构和运作，同时也适当地调整了部分不适宜的部门，适应了社会现实的要求。

双重领导体制下，中央政策执行不力和地方拥权自重的问题出自这一体制建立时的目的。前面已经说过，这一体制当初建立时是希望克服按照部门执行中央或者上级命令造成的地方分割和权力虚化。这一体制确立后，地方获得了统一协调权，中央政府的指示必须先下达到地方政府相关委员会，再由这些委员会下达到相关部门。这样实际上确立了地方政府对垂直部门的领导权，就是所谓的双重领导。但是这一体制多少年来一直没有大的变革，并且不断地强化，结果渐渐地使得地方的权力越来越大，各个部门都被地方纳入其权力范围中。地方政府对部门权力的过度渗入直接影响了代表中央统一领导权力的部门职权。部门不再是中央政府职能机构的亚组织，而在一定意义上成为地方政府的依附机构。这样，中央权力就被地方政府无形中同化了。其结果就是地方政府拥权自重现象的出现，严重的就是地方保护主义。关于这一问题，后面将进行深入的探讨。

部门弱化对地方的统一协调有一定作用，但是牵涉宏观政府职能和全局利益的部门权力的弱化其后果就变得很严重。也就是前面所说的地方拥权自重，中央对地方不能有效地控制。所以针对这一问题，很多学者开始提出，要加强垂直部门的权力，尤其是要加强代表公平正义的执法性质的垂直部门，如全国的经济监督机构，审计局、国资委、人民银行等机构；执法部门如中国共产党的纪律检查委员会、法院等部门；社会管理部门，如国土资源管理局等。这些部门是最能够反映中央权威的部门，是直接代表国家利益和全局利益的机构。这些部门的职能弱化就会影响到国家利益的保护。所以加强这些部门的职权是保护国家利益的有效措施。前几年，中央政府在这方面作了一些努力。如将中国人民银行从地方收归中央，建立跨省区的协调部门，就减少了地方政府对银行机构的影响，对确立规范的银行体制有很重要的意义。成立国资委员会和国土资源管理局，并且直属中央管理，加强了中央政府对国家国有资产和国家土地资源的保护，有力制止了地方对这些资源的抢夺与浪费。中国的国有企业有将近18万家，建立国资委可以将这些国企并入一个统一的部门管理中，改变过去多头管理的状况。当然，国资委只管理“关系国民经济命脉和国家安全”的国有资产，其他的下放给地方的国有资产管理部门。这样一方面加强了中央政府对国企的控制，另一方面也将相当一部分权力下放到地方。对这一点，有的学者说，这一组织体制将对中央和地方关系产生冲击^[18]。

对严重的腐败问题的关注使得官员和学者都开始思考国家政府官员的监督机构的组织设置问题。国家干部的监督机构主要是党内的纪律检查委员会和监察局。这两个部门基本上是一个组织实体，前者是主要的监督机构。纪律检查委员会一直实行双重领导制度，各个地方的纪委书记都要接受同级党委的领导，直接对地方党委的常委会负责。这种制度设计将纪委的监察功能变为所谓的“同体监督”。同体监督的效果是不明显的，这种监督受到监督者的制约和影响，所以其监督权实际上非常有限。这就是纪委对地方腐败的监督能力极其微小的原因，很多大案件并不是一日之间就形成的，而是经过了很多年的逐渐积累。但是为什么一直存在的问题地方纪委发现不了呢？其实不是发现不了，而是受制于地方党委，尤其是受制于地方党委的最高领导，所以其监督作用很多时候流于形式^[19]。同级监督的弱化和中央上级监督的远距离形成的隔离给地方腐败分子提供了非常大的活动空间。乃至很多案件都是达到了惊人的程度才被发现，并最终由中央而不是地方的纪律检查部门来查处。厦门的远华案件、贵州的刘方仁案件、河北的程维高案件无不是这样，不利用中央纪委、甚至是中央最高领导的强大权威这些案件的查处和办理都是极其困难的。甚至在有的地方，即使是中央权威部门也会受到挑战，如远华案件在最初审理的时候，办案组人员就收到过威胁信。

针对这一问题，2003年的改革方案将中央纪委的双重领导体制改为中央直接控制的纪律监察机构^[20]。中纪委纪检体制改革的重要内容是将“条条”纪检机关的双重领导体制改为由上级纪委统一管理、直接领导。中纪委对派驻机构，将实行“两个不再”的政策，即：各部委的纪检组长、监察局局长不再从所在部门产生，而由中纪委直接委派；各试点单位不再受同级党组领导，而受中纪委直接领导。2002年，中纪委第七次全会就明确提出，要在中央国家机关就派出机构实行统一管理进行试点，将试点单位的派出纪检组由现行的中纪委与所在部门党组双重领导改变为中纪委直接领导。在2002年的十六大之前，试点工作正式开始。当年10月28日，中纪委、监察部召开派出机构统一管理试点工作会议，部署试点工作，并发布了《中国共产党中央纪委、监察部对驻卫生部、国家药品监督管理局和国家工商行政管理总局纪检监察机构实行统一管理的试点方案》。为此，中纪委还专门成立了一个试点办公室，负责具体的工作。十六大以后，试点单位又加上了商务部、劳动和社会保障部、发改委、国土资源部和新闻出版署^[21]。2003年6月，中纪委书记吴官正在有关会议上强调，要积极稳妥地推进派驻纪检监察机构统一管理试点工作，使派驻机构的职责、权限、工作关系既能够充分体现中央关于加强监督的精神，又便于派驻机构继续协助党组和行政领导班子抓好部门及系统的纪检监察工作。

双重领导体制的这种遭遇说明了一个事实：组织体制中任何一种制度都有一定的空间范围，并不是在任何地方都可以顺利地确立并发挥其效能；双重领导制度的确适应了一体化国家的上下级整合起来的目的，但是在实践中所有部门所有地方都照搬实行却产生了很多组织功能方面的问题。正是这些问题使得曾经用来解决部门专业化和地方统一协调之间矛盾的制度又回到了起点，重新遇到这一问题，当然这一问题从起初的部门强权和地方弱化的极端转到了部门弱化和地方强权的另一个极端。当前政府的现实选择和学者的理论兴趣都集中在如何将这一个传统的组织制度改革以适应新的时代要求。历史说明，部门功能问题不可以全部一刀切，而是要有所选择地、科学地进行权力配置。一方面继续保持地方政府对大多数经济社会事务部门的统一协调能力，加大地方的自主权；另一方面又要强化代表中央权威的执法、监管、宏观调控等部门的权力，保障中央的政策得到有力的执行和国家利益的安全。