中国现行养老保险制度的基本情况及存在的问题

8.3.2　中国现行养老保险制度的基本情况及存在的问题

根据联合国的统计标准，在一个国家和地区内，60岁以上老年人口占总人口的10%，或65岁以上人口占总人口的7%，就称为老龄化社会。据联合国人口司预测，到2025年世界老年人口将占到总人口的13.66%。我国也早已进入人口老年型国家行列，全国老龄办于2006年2月23日发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》指出，21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄社会，全国老年人的老龄高峰将于2030年左右到来，并持续20余年。到2050年，60岁及以上的老年人可能超过4亿，老龄化水平将达到30%以上。其中80岁及其以上高龄老人也将达到9448万，占老年人口的21.78%。《报告》指出，中国的人口老龄化具有人口规模巨大、老龄化发展迅速、地区发展不平衡、城乡倒置显著、女性老年人口多于男性、老龄化超前于现代化等六个特征^[13]。据联合国预测，21世纪上半叶，中国一直是世界上老年人口最多的国家，占世界老年人口总量的五分之一，21世纪下半叶，中国也还是仅次于印度的第二老年人口大国。严峻的老龄化形势给我国的社会保障制度建设，尤其是养老保障和医疗保障提出了挑战。建立并完善适合我国国情的养老保险体系不可避免地成为当前政府部门政策研究的重点。

1.中国现行养老保险制度的运行情况^[14]

(1)覆盖范围。我国现行城镇养老保险制度的覆盖范围是:国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实现企业化管理的事业单位及其职工。同时，省、自治区、直辖市人民政府可以根据当地实际情况，将自由职业人员、城镇个体工商户纳入基本养老保险范围。自1999年以来，我国城镇基本养老保险的覆盖面保持较快的增长态势。至2006年底，我国参加城镇养老保险人数为18766万。由于政府对外出务工人员的保护增强，到2006年年底，有1417万农民工也参加了基本养老保险。近年来，我国农村社会养老保险改革工作也在稳妥进行，但相对于城镇基本养老保险覆盖面的持续增长，我国农村养老保险的参保人数却呈下降趋势。参保人数由1999年底的8000万下降到2006年底的5374万人^[15]。

(2)基金来源。根据现行政策规定，基本养老保险基金来源于企业缴费与劳动者个人缴费。其中企业缴纳基本养老保险费的比例一般不超过企业工资总额的20%，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。少数省、自治区、直辖市因离退休人数较多、养老保险负担过重，确需超过企业工资总额20%的，需要报劳动和社会保障部、财政部审批。个人缴纳基本养老保险费的标准是最终达到工资的8%，辽宁试点已经实现了这一目标。不过，就企业缴费而言，由于养老保险并未实现全国统筹，各地区的缴费率差别甚大，一些老工业基地的缴费远远超过工资总额20%的规定，而一些新兴城市的缴费却要低于工资总额的10%。这种各地区缴费率高低相差悬殊的现象正在导致多方面的负面效应。同时，尽管现行制度安排是明确由企业与个人缴费，但由于部分地区(主要是老工业基地)的养老保险基金收不抵支，中央财政不得不每年拨出专款予以补贴。

(3)筹资方式。根据现行政策，基本养老保险采取缴费制。其中企业缴费全部计入社会统筹基金，个人缴费全部计入个人账户。前者充当社会统筹基金的来源，后者则属于职工个人所有。当职工或退休人员死亡，个人账户中的个人缴费部分可以继承。不过，基本养老保险费的征缴机构并未统一，一些省市自治区由社会保险经办机构负责征收，还有一些省市自治区则由地方税务机构代为征收。

(4)基金运营。我国的养老保险基金包括社会统筹基金与个人账户基金，这两部分基金均可以开展相应的投资营运，但还缺乏完整的政策规范。另一块与养老保险直接相关的基金是全国社会保障基金理事会管理的全国社会保障基金，其性质近似中央社会保障储备金，这一部分基金已经开展实质性的投资运营试验。2001年12月13日，财政部与劳动和社会保障部联合颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定，社会保障基金的投资方向包括四个方面:银行存款、国债、企业债券和金融债券、证券市场。《办法》中还原则规定了全国社会保障基金的投资比例:银行存款和国债投资的比例不得低于50%，其中银行存款的比例不得低于10%;企业债、金融债投资的比例不得高于10%;证券投资、股票投资的比例不得高于40%。《办法》还规定:在基金建立的初始阶段，减持国有股所获资金以外的中央预算拨款仅限投资于银行存款和国债，条件成熟时可报国务院批准后改按上述规定比例进行投资。根据金融市场的变化和基金投资运作的情况，经国务院批准，可对基金投资的比例适时进行调整。

(5)享受资格。根据现行政策，享受基本养老保险金需要具备的条件:一是在基本养老金覆盖范围内并且参保;二是达到了国家法定退休年龄;三是在基本个人缴费期限满15年。对于一些特殊的群体和行业，政府部门有特殊的规定。

(6)待遇水平。根据现行政策规定，职工达到法定退休年龄且个人缴费满15年的，退休时的基础养老金每月标准为省、自治区、直辖市或地(市)上年度职工月平均工资的20%。以后缴费每满一年增加一定比例的基础养老金，总体水平控制在30%左右。个人账户养老金每月标准为本人账户储存额除以120。个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人账户储存额一次支付给本人。不过，按照国家对基本养老保险制度的总体思路，未来基本养老保险目标替代率确定为58.5%。由此可以看出，基础养老金的比例还会提高。

(7)管理与监督。养老保险的管理与监督主要是由劳动与社会保障部门负责的，但财政部门、审计部门等亦从自己的职责出发，对养老保险基金进行监督。

2.中国现行养老保险制度存在的问题

尽管我国的养老保障制度改革具有创新性且取得了相当成就，但这一制度亦面临着许多困难与问题，还需要进一步深化改革来促使其不断走向完善。当前我国养老保险制度运行过程中存在的最主要问题表现在:

(1)覆盖面仍然较窄

中国的基本养老保险制度还没有实现目标人群的全覆盖。一方面，在城镇养老保障中，由于过高的缴费率影响到了企业的成本及赢利水平，其结果必然是企业以各种方式逃避参保。即使政府采取了一些行政法规措施，强制更多的企业加入养老保险计划和强制征缴保险费用，但收效不明显。另一方面，我国农村养老保险还刚刚起步，水平低，覆盖面小，还远远不能满足农村社会化养老的需求。

(2)养老保险基金的财务“空账”问题严重

养老保险目前实行的社会统筹与个人账户相结合的筹资模式是在没有任何资金积累的传统养老保险制度的基础上建立起来的。养老保险新旧制度转轨中面临着一个严峻问题，就是如何在保障已退休人员应得养老待遇的同时，为在职职工建立起个人账户以积累日后给付所需的资金。到2001年6月，全国参加基本养老保险社会统筹的离退休人员为3241万，而在养老保险制度改革前参加工作的中年职工人数逾亿^[16]。由于养老保险制度建立以来的40多年里没有任何资金积累，改革以后的养老保险又实行“老人老办法，中人中办法，新人新办法”的制度，于是出现了养老金支付上的资金缺口，形成了一笔数目巨大的“转轨成本”。养老保险资金的短缺，使得政府部门不得不将当前企业和职工投保的资金用于支付已退休人员的养老保险金，而当前投保人的个人账户只能成为“名义账户”，也即是一个“空壳”。从1999年至2004年的6年间，我国养老保险个人账户的“空账”规模已达6000亿^[17]，并有继续扩大的趋势。尽管相关社会保障部门已经意识到了这一问题的严重性，并强调要“做实个人账户”，但仍然存在很大的困难。

(3)资本市场建设滞后，养老保险基金保值增值困难

按照我国基本养老保险基金管理的现行规定，基本养老保险基金实行收支两条线管理，其结余除预留相当于2个月的支付费用外，全部用于购买国债或存入专户，不得进行直接或间接投资。也就是说，我国有近1900亿的个人账户积累基金几乎是静态管理，面临巨大的通货膨胀和经济增长风险^[18]。如果养老保险基金不能有效地增值，就很难适应未来人口老龄化高峰期的需要，也会降低个人账户对劳动者的吸引力。

国外经验表明，通过市场化运作，走多元化投资之路是养老保险资金实现保值增值的有效手段。而我国的养老保险资金的投资营运是受政府严格管制的。目前各省市的基本养老保险基金投资，仍然集中在存入银行和购买国债的方式上。实践表明，存款利率和国债收益率在很多时候都不能够抵消当年的通货膨胀率，很难达到保值的目的，更不用说增值了。一些地区的基本养老保险基金实际上处于不断贬值的状态中。随着养老保险基金规模的持续扩大，投资问题正在成为影响这一制度健康发展的重大问题。

除上述问题外，我国现行的养老保险制度的运行还存在着一系列困难。如传统的家庭养老功能弱化;缺乏完善的养老保险服务体系;农村老年社会养老保险问题凸出;养老保险收缴率持续下降等。这些问题的存在都严重阻碍着我国养老保险制度的发展和完善，需要政府相关部门认真对待，着力解决。

作为旨在提高劳动者抵御老年风险能力的制度安排，我国养老保险制度的未来发展也应该是通过完善制度自身来更好的实现其制度目标。面对规模巨大的老年人口数量和迅速提高的老年人口比例，以及人们生活方式、家庭结构和价值观念的转变，我国必须合理确定基本养老保险制度的保障目标与财务机制，激励社会机构和企业参与兴办养老事业，注重发挥商业保险的补充作用，尽快构建并完善适合我国国情的、具有中国特色的、新型的、全方位、多层次的社会养老制度体系。

本章小结

养老社会保险是人类为生命历程中最后阶段的生活进行的物质准备，是现代各国社会保险制度中最重要的项目，也是开支最大的保险项目。现代意义上的养老保险制度是以1889年德国的《老年、残疾和遗属保险法》为标志的，这一立法正式确立了社会保险模式的养老保险制度。自养老保险制度在德国产生后，工业化国家以及其他国家纷纷仿效德国建立自己的养老保险制度。在各国的实践与改革中，社会养老保险制度的模式在不断丰富和发展。

养老保险作为社会保险制度的主要项目，除具有社会保险的性质和一切特征外，还具有一些更显著的特征。可以概括为:普遍需求、地位特殊、长期性、管理复杂。在养老保险的模式划分中，根据养老保险的责任承担机制，可以将养老保险划分为政府负责型、责任分担型、个人承担型和混合责任型;根据养老保险基金的运行模式，可以划分为社会统筹模式、个人账户模式，以及社会统筹与个人账户相结合模式等;养老保险的缴费模式包括给付既定模式和缴费既定模式;给付模式则可以划分为普遍生活保障模式和收入关联模式。

我国在新中国成立之初建立了与计划经济体制相适应的国家统筹式的城镇养老保险制度。改革开放以后，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，养老保险制度也随之进行重大变革。自1984年以来，经过20多年改革，我国初步搭建了包括基本保险、补充保险和个人储蓄性保险的多层次的保障体系框架，实行了企业与职工个人共同缴费、国家财政资助的筹资模式，建立了社会统筹与个人账户相结合的制度。总体上说，我国正逐渐建立起适应社会主义市场经济体制要求、符合我国经济与社会发展实际、体现公平正义的中国特色的城镇职工养老保险制度。

我国农村社会保险制度的探索始于20世纪80年代中期，作为多层次农村养老保障制度的核心所在，农村社会养老保险制度将是化解农村居民养老风险的支柱性力量。

尽管我国的养老保障制度改革取得了相当的成就，但这一制度亦面临着许多困难与问题，包括覆盖面仍然较窄;养老保险基金的财务“空账”问题严重;资本市场建设滞后，养老保险基金保值增值困难等，需要进一步深化改革来促使其不断走向完善。

关键术语

养老保险　政府负责型　责任分担型　个人负责型

混合责任型　现收现付制　完全积累制　部分积累制　社会统筹模式　个人账户模式　社会统筹与个人账户相结合

给付既定模式　缴费既定模式　普遍生活保障模式

收入关联模式

思考题

1.相较于其他险种，养老保险具备哪些特点?

2.简述养老保险制度的基本内容。

3.比较养老保险的责任承担模式。

4.试述我国养老保险制度改革的历程。

5.试析人口老龄化给我国养老保险制度带来的影响。

6.简述我国现行养老保障制度的基本内容。

7.试析我国现行养老保险制度存在的问题。

8.谈谈你对我国养老保险制度改革的看法或建议。

案例分析

我国农村养老保障面临的形势和压力

2006年12月12日，国务院新闻办公室发布《中国老龄事业的发展》白皮书。白皮书显示，20世纪末中国人口年龄结构已开始进入老龄化阶段，进入21世纪后，人口老龄化速度加快。2005年底，60岁以上老年人口近1.44亿，占总人口的比例达11%。《中国老龄事业发展“十一五”规划(2006—2010年)》认为，“十一五”期间中国人口老龄化的形势和问题是:我国人口老龄化速度将进一步加快，到2010年，60岁以上老年人口将达到1.74亿，约占总人口的12.78%，年均增长537万人。和“十五”期间相比，我国人口老龄化具有增长速度加快、数量大、高龄化更加显著、农村老龄问题突出、城乡和地区之间老龄化程度差异扩大等特点。老年人口对物质文化生活的需求同“十五”计划期间相比更呈多样性，对社会供求的影响日益明显。养老保障问题更加突出，劳动年龄人口对老年人赡养负担加重，社区照料服务需求迅速增加，解决老龄问题的社会压力显著加大。特别是我国第一次生育高峰的人口将陆续进入老年，他们的物质文化生活需求更趋多样化，对经济社会的全面协调发展带来的影响将会更加深刻。

农村老年人口占我国老年人口的大多数，至少有以下两方面原因决定了农村老龄问题十分突出。

其一，中国农民总体生活水平不高、收入波动大的现实，决定了中国农村养老保障面临着无法回避的经济压力。改革开放以来，随着中国农村反贫困战略的实施，农村贫困人口的比重大幅降低，农民生活水平有较大提高，但受经济社会发展水平的制约及各种因素影响，农民经济生活仍然存在一些问题。就总体生活水平而言，中国农民经济收入水平不但与发达国家相距甚远，就是和国内城镇居民相比也存在较大差距。2004年城镇居民家庭人均可支配收入9421.6元，农村居民家庭人均纯收入只有2936.4元，相差约3.21倍。大量农村贫困人口的存在也是一个不争的事实。截至2005年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口有2365万人，低收入贫困人口有4067万人。此外，受自然灾害、疾病或市场竞争等因素影响，农民因灾、因病致贫、返贫现象时有发生。如此经济状况，直接影响养老的经济承受能力，必然增加农村养老的难度，并进而使养老保障问题更加突出。

其二，城市化进程的加快，增加了农村养老的变数，加大了养老保障的难度。根据对中国经济增长的潜力和入口增长的综合分析，有专家预言，未来20年中国城市化水平将提高到60%左右，与2001年37.66%的城市化率相比，意味着今后每年城市化率需提高约1.5个百分点。随着城市化进程的加快，一方面，传统的“三代同堂”式的家庭在城乡都在减少，家庭日趋小型化，家庭传统的保障功能也在日趋减弱;另一方面，随着越来越多农村青壮年劳动力流入城市，农村出现了越来越多的所谓“空巢”家庭和“留守老人”，因而产生了新的养老保障问题。城市规模的扩张和小城镇建设的加快，在产生大批失地农民的同时，又使得农村传统的“土地保障”养老方式受到了挑战。此外，农村老年人口绝大多数没有像城市职工那样的工资或养老金，使得农村养老问题尤其严峻。据统计，如果扣除仍在参加农业生产或就业的老年人口，那么不就业的农村老年人口中，领取离退休金或养老保险的比例只有约8.2%，依靠家庭其他成员的养老比例约为86.2%，其他养老渠道约为5.7%。^[19]

传统上，我国农村老年人养老方式是家庭养老，所以有“多子多福”、“养儿防老”的说法。但20世纪80年代以来，我国发生了一系列与农民相关的社会变迁，对传统的以家庭为主的养老方式提出了挑战。

(1)社会风险的加剧。随着社会的发展，虽然农民生活得到了明显改善，但传统的家庭养老面临的社会风险也明显增多，而且很多是前所未有的。首先是病患风险，主要是指老年人自身面临的风险，如环境污染、市场竞争压力等，使患病的几率增大了。其次是伤残风险，主要面向赡养者即养老资源的提供者。农民在农村劳动或进城打工，主要从事危险性职业，如建筑业货物运输等，致伤残的可能性增多，一旦发生此类事件，被赡养者不但失去生活来源，也会进一步增加负担。最后是经营风险。农村逐渐从单一农业向多种经营发展，其他生产经营活动频繁，市场经济条件下，竞争带来的经营风险日益加大，而目前我国农村家庭经济基础薄弱，现实条件下，家庭保障能力有限，个人和家庭都难以完全抵御市场经营风险对家庭养老条件的破坏。

(2)家庭内部供给资源短缺。传统的家庭养老模式是子女赡养，其本质是家庭内部资源的代际转移。但面对经济的迅速发展，社会变革的冲击，农村城镇化进程加快。家庭内部养老资源供给面临着诸多困难和问题。首先，随着计划生育政策的推行和生活方式的变化，农村家庭小型化趋势日益明显，供养比例发生了变化，主要形成“4－2－1”的家庭结构，年轻一代养老负担加重，使农村家庭养老的资源越来越缺乏。其次，土地保障功能的弱化，主要原因在于农用土地的收益减少，无法保障农民的生活。最后，农村人口流动给农村老人赡养提出了新的问题，大批农村青壮年劳动力进入城市务工经商，大量空巢家庭在农村出现，即使子女能够为父母提供一定的物质资助，但无法实现对老年人的照料，也无法满足老年人的情感需要。

(3)农村传统家庭内聚力下降。首先，在思想观念方面。改革开放和社会流动，个人主义、实用主义思潮的影响，使得“孝道”等传统文化在农村的影响力一定程度上弱化，年轻农民的养老意愿受到一定影响，带来家庭养老的低水平提供，对家庭养老造成了负面影响。其次，老人权威方而。随着农村生产力发展，自给自足经济条件的弱化，年龄与经验在农业生产中的优势不如从前，多样化的社会分工使农村老人在家庭中的权威地位下降，对子女的控制力减弱。最后，中国文化中关心家族延伸的传统在农村影响还很深，目前社会上有一种“重幼轻老”的风气，关注下一代超过上一代。近年教育费用和培养费用不断提升，一个普通的农民家庭一年的收入不得不往孩子身上倾斜，剩余的资金能够留给老人的不多，形成部分农村家庭只重“生小”，不重“养老”的客观事实，整个家庭权利小心下移，代际交换不平衡，从而使得家庭养老受到有意或无意的忽视。

总之，随着农村经济发展与社会的变革，家庭养老的各种条件正在发生变化，从而使农村家庭养老遇到一些前所未有的挑战，需要不断结合现状，创新农村养老的发展思路^[20]。

请思考:

1.农村养老保险制度施行的难点有哪些?

2.中国农村养老改革的可行思路。

【注释】

[1]世界银行.防止老龄危机［M］．北京:中国财政经济出版社，1996:246.

[2]郑功成.社会保障学［M］．北京:中国劳动社会保障出版社，2005:301-303.

[3]郑功成.论中国特色的社会保障道路［M］．武汉:武汉大学出版社，1997:182.

[4]郑功成.中国社会保障制度变迁与评估［M］．北京:中国人民大学出版社，2002:77.

[5]任正臣.社会保险学［M］．北京:中国科学出版社，2001:124.

[6]邹根宝.社会保障制度——欧盟国家的经验与改革［M］．上海:上海财经大学出版社，2001:97.

[7]郑功成.社会保障学［M］．北京:中国劳动社会保障出版社，2005:303-305.

[8]郑功成.社会保障学［M］．北京:中国劳动社会保障出版社，2005:307.

[9]董克用，王燕.养老保险［M］．北京:中国人民大学出版社，2000:37.

[10]管亚萍.试析我国城镇职工养老保险制度探索轨迹［J］．消费导刊，2008(8)．

[11]国家统计局.2005年劳动和社会保障事业发展统计公报.

[12]福建省农村社保模式及其方案研究课题组.农村社会养老保险制度创新［M］．北京:经济管理出版社，2004:8.

[13]中国老龄办.中国人口老龄化发展趋势预测研究报告［M］.2006.

[14]郑功成.社会保障概论［M］．上海:复旦大学出版社，2005:151-153.

[15]劳动与社会保障部.劳动和社会保障事业统计公报［M］．1999-2006.

[16]郑功成.中国社会保障制度变迁与评估［M］．北京:中国人民大学出版社，2002:80.

[17]童星.社会保障理论与制度［M］．南京:江苏教育出版社，2008:447.

[18]邓大松，吴汉华，刘昌平.论中国社会保障基金治理结构与管理模式［J］．经济评论，2005(5)．

[19]高灵芝.农村社会保障概论［M］．青岛:中国海洋大学出版社，2007:65-67.

[20]高灵芝.农村社会保障概论［M］．青岛:中国海洋大学出版社，2007:75-77.