我国现行养老保险制度的内容及其存在的问题

我国的现行养老保险制度包括三个方面的主要内容，一是城镇企业职工养老保险制度，二是机关事业单位职工养老保险制度，三是农村养老保险制度。在接下来的内容中，我们就对这三种养老保险制度的内容作简要介绍，然后，在此基础之上指出现行养老保险制度中存在的问题。

一、我国现行养老保险制度的基本内容

(一)城镇职工养老保险制度的基本内容

目前，我国城镇企业职工的养老保险制度基本上是根据1997年国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和1999发布的《社会保险费征缴暂行条例》两个政策、法规的基本思想构建起来的。其主要的内容包括：

1.养老保险的实施范围

城镇企业职工养老险的实施范围不仅包括城镇国有企业和集体企业的职工，而且也包括城镇外商投资企业、私营企业的职工以及城镇个体工商户业主及其帮工、自由职业者。

2.养老保险的管理机构

劳动和社会保障部负责管理全国的养老保险，各地在劳动和社会保障部门的领导下，建立市 (或省)社会保险事业基金结算管理中心及区社会保险事业管理中心，统一经办基本养老保险业务，管理个人养老保险金账户。

3.基本养老保险基金的资金来源

基本养老保险基金由社会统筹基金和个人账户基金组成。社会统筹基金的资金来源由企业缴纳，个人账户基金的资金来源由企业和个人的共同缴费构成。企业一般按照不超过职工工资总额的20%缴纳养老保险费，具体比例有统筹地区人民政府确定。如果地方政府因退休养老的负担过重，企业缴费比例需要超过20%的，应报经中央政府批准。企业缴纳的基本养老保险费主要部分用于社会统筹，支付已经退休人员的基本养老保险金，当社会统筹保险基金发生困难时，各级政府财政应予以支持。职工以本人工资为个人缴费基数，职工工资超过当地平均工资300%以上的部分，不计入个人工资缴费基数，也不计入计发基本养老保险金的基数；低于当地平均工资的，低于当地职工平均工资60%的，按60%计算。城镇个体工商户本人、私营企业主、自由职业者等非工薪收入者可以按照当地职工的平均工资作为缴费基数，并由个人依据规定的比例向当地社会保险机构缴费。

4.基本养老保险个人账户

按照社会统筹和个人账户相结合的原则，由社会保险机构为每个参加基本养老保险的人员建立个人账户。个人账户一律按照本人缴费工资基数的11%记入。其中，个人缴费比例要逐步达到个人缴费工资基数的8%，其余的部分有企业缴费划入。城镇个体工商户等非工薪收入者，按照当地职工平均工资的11%记入。个人账户储存额按照年利率计算。个人账户储存额，只能在职工本人离退休后用于支付养老金，不能提前支取。在不同地区调动工作时，个人账户随本人一起转移，退休职工死亡后，个人账户中个人缴费部分可以继承。

5.养老保险金的筹集模式

现阶段的社会统筹基金基本上都是现收现付模式，将来有可能是混合模式。而个人账户基金则是基金积累模式。简言之，我国当前的养老保险基金筹集模式是现收现付和基金积累的混合模式。

6.享受养老保险金的条件

男性职工退休年龄为60周岁，从事管理和科技工作的女性为55周岁，从事生产和辅助工作的女性为50周岁。缴费期限上，个人累计缴费满15年。但是，从事特殊重体力劳动行业或其他有害于身体健康工作的，男性满55周岁，女性满45周岁，且个人缴费累计满15年。

7.基本养老保险金的计发办法

基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分构成。凡是按照规定缴费满15年的，按照当地平均工资的20%享受基础养老保险待遇，超过15年的，每超过一年增发一定的比例，以此计算的基础养老保险金的水平控制在当地平均工资的30%左右。个人账户养老金月发放标准是按照账户累计额的1/120计算，个人账户用完后，用社会统筹基金支付。个人缴费不满15年的，不发给基础养老金，个人账户中的个人缴费部分一次性支付给本人。

8.建立基本养老金的社会化发放及其正常调整机制

退休人员的养老保险金通过劳动和社会保障部委托的各大银行等金融机构的服务网点直接向享受养老保险待遇的企业退休人员发放养老金，实现养老金的社会化发放。另外，为了保障退休人员的基本生活，并让他们适当分享社会、经济发展的成果，要建立相应的养老金调整机制，根据工资增长和生活费用提高的情况，定期增加退休人员的基本养老保险金。

(二)农村养老保险制度的基本内容

我国的农村养老保险制度是解决农村养老问题的一项社会政策，是养老保险制度体系的重要组成部分。国务院1991年规定在有条件的地区建立农村养老保险制度的试点工作，以后很快得到了较快推广。

1992年民政部在江苏省张家港召开了“全国农村社会养老保险工作会议”，重点推广了江苏在全省范围内全面推广农村社会养老保险的经验。这次会议后，民政部制定了《县级农村社会养老险基本方案》。根据《县级农村社会养老险基本方案》的规定，农村社会养老保险的基本指导思想是：一，坚持低保障标准，目标在于保障农民的基本生活；二，养老保险金的社会筹集必须以个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予扶持的原则；三，坚持自助为主、互济为辅、储备积累的方法；四，农村务农、务工、经商等各类人员的养老保险制度一体化。

在以上四个基本原则的指导下，农村社会养老保险制度的基本内容可以总结为以下几个方面：

1.在资金筹集上，按照“个人缴费为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”的原则，实行个人账户积累制，农民个人缴纳的保险费和集体对个人的补助全部记在个人账户上；基金以县级单位为基本核算平衡单位，按照国家政策规定运营；保险对象达到规定的领取年龄时，根据个人账户基金积累总额计发养老保险金。

2.在缴费方式上采取灵活多样的方式。一般说来，大体有三种缴费方式：一种定期缴费，对收入比较稳定或比较富裕地区的人群采取这种方式；另一种是不定期缴费，对于收入不稳定地区的人群可以采取这种方式。最后一种是一次性缴费，多数是岁数偏大的农民，根据自己年老后的保障水平将保险费一次缴足，一直到60周岁以后按照规定领取养老保险金。

3.在个人账户管理上有以下几方面规定：第一，投保人在缴费期间身亡者，个人缴纳的保险费本息全部退给其法定继承人；第二，投保人领取养老金，保证期为10年，不足10年身亡者，保证期内的养老金余额可以继承，无继承人者，按照养老保险管理机构的有关规定支付丧葬费用。超过10年者，支付养老金直至身亡为止；第三，投保人迁往外地时，迁入地尚未办理农村养老保险制度的，可将其个人缴纳的全部本息退给本人；第四，投保人因招工、提干、考学等途径农转非时，可将保险关系转入新的保险制度，或将个人缴纳的全部本息退还本人。

4.在实施范围上，规定参加农村社会养老保险的对象是非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口。主要包括：村办企业职工、私营企业主及其职工、个体户业主、外出人员，乡镇企业职工、民办教师、乡镇招聘干部、职工等。

5.在投保期限和享受年龄上，规定缴纳保险费年龄一般为20周岁至60周岁，领取养老金的年龄一般为60周岁，没有男女差别。

6.在管理方式上，建立一体化管理体制。农村社会保险机构对参加养老保险的劳动者实行统一的保险编号，统一的个人账户管理，以适应农村各类人员流动性大的从业特点。

目前，我国的农村社会养老保险制度还处于探索期，如何在不断探索、不断改革的基础上建立、健全农村社会养老保险体系还面临艰巨而复杂的任务。

(三)机关事业单位职工养老保险制度

我国现行的国家机关和事业单位工作人员养老保险制度是根据1978年颁布的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》而建构起来的框架体系。实行的是与企业养老保险制度完全不同的一种制度。总的说来，我国机关和事业单位的养老保险制度有如下特点：养老保险费用完全由国家或单位负担，个人不缴纳养老保险基金；养老保险金的给付和发放以个人工资为基数，按照工龄长短计发。其中国家机关公务员退休后，基础工资和工龄工资全额发放，职务工资和级别工资按比例给付；事业单位工作人员退休后按照职务工资和津贴两项之和的一定比例发放。虽然自从1981年国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》以来，国家人事部多次研究机关、事业单位的社会保险制度问题，初步建立起国家、单位、个人共同负担的筹资机制，但仍然没有改变过去“吃皇粮”的传统。因此，如何加快对国家机关、事业单位养老保险制度的改革，使之顺利与城镇企业职工的养老保险制度“并轨”是我们当前面临的一个艰巨、复杂而又意义非凡的任务。

二、我国现行养老保险制度存在的问题及原因

我国虽然在养老保险制度的改革方面进行了大量的探索，但由于我国从传统计划经济体制向市场经济体制的转变等多方面的原因，使得我国养老保险制度在改革的过程中受到历史因素等多方面的影响，还存在一些不完善的地方。具体说来，大致包括以下几个方面：

(一)隐性债务凸显，个人账户“空账”运作

自从1997年我国的养老保险制度改革后，我国的养老保险由过去的“现收现付制”转变为社会统筹和个人账户相结合的“部分积累制”。在以前的现收现付之下，退休工人没有个人账户的积累，但国家现在又必须按标准给他们发放养老金，按照改革后的制度设计，这笔费用要从社会统筹基金中支付。这就意味着当前的在职职工一方面要为已退休人员负担养老保险金，另一方面，还要为自己提供未来的养老保险金。但存在问题是现在的社会统筹资金远远不能支付现实的需要，为了解决这个问题，只能向个人账户透支 (国家在制度制定时就规定了统筹资金和个人账户可以相互调剂)，从而造成职工个人账户的“空账”运作。从深层次来说，个人账户上的空账数字实际上是体现了我国养老保险金的“隐性债务”，隐性债务指的是在过去“现收现付”的制度下对在职职工和退休人员养老金待遇的承诺，养老金隐性债务是现收现付制度固有的，假设不进行制度转变，隐性债务将会持续很长时间。一般说来，解决个人账户的“空账”运作问题有两个主要途径：一是增加财政投入，因为现在的退休人员绝大部分是在计划经济时期为国家做出过巨大贡献的一代人，对他们的养老保险金支付，应当由政府通过出售国有资产的方式来负担；二是容许一定时期内的“空账”运作，但是，在这种情况下，政府需要承担个人账户基金积累时期的资金收益部分。这只能是一时的权宜之计，随着人口老龄化的加深和劳动力人口的减少，“空账”问题将会成为影响我国养老保险制度的根本性问题。

(二)养老保险金的支出增速快于收入增速，“缺口”逐渐扩大

通过过观察和比较近几年养老保险基金的收支情况，我们就会发现养老保险金支出的增长要快于养老保险金收入的增长。2009年养老保险金的收入额为10343亿，同比增长18%，支出7872亿元，同比上涨21%；2010年养老金收入12195亿元，同比上涨17%，支出9429亿元，同比上涨19%；2011年养老保险金收入15435亿元，同比上涨27%，支出11402亿元，同比上涨21%；2012年养老保险金收入18300亿元，同比上涨19%，支出13948亿元，同比上涨22%；2013年养老保险金收入20790亿元，同比上涨14%，支出16699亿元，同比上涨20%。^[2]

从以上几年养老保险金的收支情况对比中我们看出，养老保险金的支出增长要快于收入的增长，之所以出现上述情况主要的原因有四点：一是人口老化趋势越来越严重，导致我国的抚养比显著降低，目前我国的抚养比为三比一；二是国家为改善民生，加大了对提高人民生活水平的投入，养老保险的受益人群数量庞大，养老保障的水平也逐渐提高；三是，由于制度改革的原因，造成了大量的隐性债务，有很大一部分资金用于填补隐性债务；四是，由于养老保险金的筹集是以职工的工资额为缴纳基数，职工收入增速缓慢缓慢导致了养老保险金的增长速度缓慢。

(三)养老保险金的筹集模式问题

目前，我国已经进入老龄化阶段，现收现付的模式已经不能适应我国人口结构的变化，为了适应老龄化阶段的养老问题，我国现在实行的是现收现付和基金积累的混合模式。在社会统筹基金部分，实行的是现收现付模式，资金的比例高达17%，个人账户仅占养老保险基金总额的11%。在2000年12月开始的辽宁省的试点中，企业缴纳的20%的部分全部纳入到社会统筹基金中，个人账户的规模缩小为8%，这虽然在一定程度上克服了个人账户“空账”问题，但另一方面却增加了养老保险制度在应付人口老龄化方面的危机，加大了代际之间负担不平衡的问题。

(四)个人账户资金的发放和计算方法有待改进，养老覆盖面有待扩大

如前所述，退休老年人的基本养老金有两大部分构成，一部分是基础养老金；另一部分是个人账户养老金。当前，个人账户养老金月发放额的标准是个人账户累计额的1/120。这一标准是根据我国人均期望寿命确定的，也就是说退休后，职工领取养老保险金的平均年限为10年。但是这里遇到两个问题，一是随着人民生活水平的不断提高和医疗条件的不断改善，我国的人均期望寿命在不断增长，再用1/120的标准就不再合适，如果继续使用这一标准，必然导致养老保险金的缺口增大；另一个问题是，平均剩余寿命是从60岁开始计算的，但在我国的养老保险制度规定中，女职工开始领取养老保险金的年龄为50周岁，因此，个人账户养老金的计算和发放办法应该加以改进，使其更加科学、合理。另外，为了解决个人账户的“空账”运作，我们一般通过增加缴费比例和增加缴费人员的数量，来缓解养老保险金的资金不足问题。但是，我国目前的缴费比例已经接近国际警戒线，提高个人缴费比例的方法几乎没有多大的操作空间。排除增加缴费比例这一方法，增加缴费人员的数量就是我们目前最可行的方法。缴费人员除了各类所有制企业中的在职人员，还可以扩大到自营业者，国家机关、事业单位的工作人员，农民工等，如何扩大缴费人员的广度，建立多层次的社会化养老保险体系，是我们面临的一个重要问题。