历史文化名镇监管机制的调研和思考

历史文化名镇监管机制的调研和思考_思路：昆山市文化发展研究中心研究成果选

历史文化名镇监管机制的调研和思考

庄春地

2008年4月2日，国务院颁布了《历史文化名城名镇名村保护条例》，2008年7月1日正式实行，这是新中国第一部历史文化名城名镇名村保护条例，是历史文化名城名镇名村保护与发展的有力保障。历史文化名城名镇名村的保护规划和监管机制是由建设部组织实施的，城镇乡村是动态发展着的，同时，监管保护机制的完善也需要一个过程。住房和城乡建设部的中国城市科学研究会委托昆山市文化发展研究中心进行调研和可行性分析。周庄在古镇保护和合理开发上是全国典范，因此以周庄经验为主，结合东北、西南部分历史文化名镇的调研情况，给建设部在历史文化名镇保护与监管机制上提供一些建议。

一、周庄水乡古镇遗存的历史成因

被人们称为“中国第一水乡”的周庄属于江苏省昆山市，位于苏州城东南30公里，是太湖流域保存完好的水乡古镇。唐初，名贞丰里；北宋建镇；元代中叶，因水运方便，成为重要的农产品集散地；明清时期，产业兴旺，商贾云集，为苏州封门外的巨镇。古镇平面略呈正方形，面积40公顷。“井”字型的水道将镇区分成6个岛屿；因水成镇，依水而居；咫尺往来，皆须舟楫。全镇3公里长的河道上，仍保留着元、明、清古石桥14座；8条石板街上民居依河而筑，深宅大院、过街倚楼、临河水阁、河埠廊坊、穿竹石栏分布有致。镇内还保存着近百座古宅大院和60多座砖雕门楼；其中明清建筑约6万平方米，占镇区民居建筑面积的60%。全镇历史文化遗存38处，被列为江苏省文物保护单位的3处、昆山市级文物保护单位4处；1995年被命名为江苏省历史文化名镇。2003年列为国家历史文化名镇。

周庄水乡古镇之所以能保留至今，主要有以下几个历史原因：

1.经济的萎缩

周庄地处太湖流域水网地区，又在江苏、浙江、上海交界处。900年来一直是江浙沪近郊粮食、农副产品、生产资料和生活用品集中交易的水乡集镇，形成了其乡脚在3—4公里的区域的服务半径。解放后，由于实行计划经济，粮食统购统销，原有的上海、浙江乡脚的农民就不再把粮食和农副产品卖到周庄。同时，他们也不能在周庄购买生产资料和生活用品，因此造成了周庄这个水乡集镇的衰落。周庄的商户从1949年的509户，到1956年仅剩下109户，1956年对民族资本主义工商业实行社会主义改造，又合并了一些商店和行业，到60年代后仅剩31家，原来的四条商业街仅剩下中市街一条。

2.人口的外流

商业网点的减少，迫使大量的中年人和青年人因为得不到就业而外出，留下老人和孩子留守，周庄镇区人口从1949年的4800人减少到了1964年的2410人。青壮年的外出使周庄本地经营上的力量和人才外流了。就像费孝通先生在社会学书中所说的那样：像震泽、周庄这些省际边界城镇，由于乡脚减少，商业网点的萎缩，有本领的人大多跑到大城市去谋生，使得镇子里人去楼空。大量人才的流失，又使本地经济发展更加缓慢，剩下的人也不得不外出，形成一个恶性循环。

3.相对封闭的地理环境

周庄地处水网地区，水道的便利使当年沈万三可以开展海外贸易，把周庄辟为巨镇。但随着时代的发展，到了现代，陆地交通开始承担更重要的任务，周庄的水道隔断了陆上交通的发展，影响了人们的出行和运输。当时，从昆山要架102座桥才能到达周庄，而苏州地区146个城镇中最晚通车的也是周庄。

经济发展的滞后，使周庄水乡变成了“苦镇”。但正因为这些原因，又使周庄没有像太湖流域其他集镇一样，遭受建设性破坏，古镇架构基本保留。

二、古镇保护监管机制的建立

周庄从1983年开始维修沈厅等古建筑，到1986年古镇制定保护规划，从此开始了全面的保护历程。多年来建立了相关的保护措施和规定，并不断完善提高。

1.组织机构

1983年江苏省文化厅文化处拨发2万元维修周庄沈厅古建筑，当时的公社党委就组建了“沈厅领导小组”，由党委秘书和文化站、房管所等组成，专门负责沈厅的维护。这一举措揭开了周庄古镇保护维修的帷幕。

1986年周庄有了古镇保护规划，一切保护维修按照规划进行。

1988年周庄旅游公司建立，参与古镇的保护维修，古镇维修经费有了保障。

1995年村镇建设办公室和房管所合并成立了周庄镇建设管理所，古镇保护由建管所负责。

1999年成立“周庄古镇保护委员会”，直属周庄镇政府，由镇长兼任委员会主任，下设办公室，人员由建设管理所配备，专管古镇保护，并组织古镇保护维修队伍。随后又成立“周庄古镇保护专家小组”，由国家历史文化名城保护委员会副主任郑孝燮先生、国家文物局专家组组长罗哲文先生、同济大学历史文化名城研究中心阮仪三教授任顾问。

目前古镇保护办公室管理人员共12人，另有古建维修队成员6人。

2.古镇保护规划和保护法规条例

（1）保护规划

周庄规划开始于20世纪80年代。时值“文革”结束、改革开放，乡镇一改单一农业经济局面，工业及乡镇企业经济快速发展。由于当时人们包括领导对“规划”理念认识不足，缺少合理规划与管理，江浙沪一带许多乡镇填河筑路，拆旧（古）建新的风气盛极一时，很多文化底蕴深厚的古镇随之“旧貌换新颜”。周庄是“苦镇”，桥多、河多、古建多，人文内涵丰富，且大多年久失修、尘封已久又无力改观和挖掘。社会的发展迫使周庄站在了“保护古镇，还是拆旧（古）建新”的十字路口。正是这个时候，1985年冬到1986年春，同济大学阮仪三教授带领师生为抢救这些珍贵的古建遗存，对江南水乡古镇做了广泛的调查研究，并找到了当时尚未遭到破坏的周庄，取得了当地领导的支持。自筹资金5000元（大地基金会），对周庄古镇进行了有史以来首次真正意义上的规划。1986年3月至6月，历时三个月，制定了以“保护古镇，建设新区，发展经济，开辟旅游”为中心思想的《水乡古镇周庄总体及保护规划》，对0.5平方公里的古镇区进行严格的科学的保护，不允许在古镇区内搞建设性破坏。在古镇区外规划了0.23平方公里新区，所有新建的项目全部放在新区内。同时在急水江北辟出0.53平方公里为工业区来发展经济。古镇先进行保护和维修，待条件成熟后再开辟旅游经济。

随着经济的发展，特别是分区功能的凸现，建设部苏州城建环保学院在1992年、1994年、1996年分别制定了《周庄镇总体规划》、《水乡古镇周庄总体规划》和《水乡古镇周庄镇区、镇域总体规划》。

1997年周庄又邀请了同济大学制定了《周庄古镇区保护详细规划》。为了申报世界遗产，同济大学在1999年、2000年又分别制定了《昆山市周庄镇总体规划》和《江苏周庄古镇重点地段整治规划》。

随着经济的快速发展，以及对古镇保护重要性认识的不断深入，2006年周庄又请同济大学制定了《昆山市周庄镇整体规划》。

以上所有规划都突出了一个中心：保护祖国优秀的历史文化遗产，保护独具特色的反映明、清、民国初年浓郁的江南水乡风情的风貌景观，充分挖掘古镇文化内涵，成为国家级历史文化名镇，申报联合国世界文化遗产。

规划保护内容：包括各级文物点的保护；古镇区各级保护范围划定；古镇风貌保护；空间格局保护；古镇区建筑高度控制；传统文化的继承和与传统经济的发展等。

保护的基本点：充分协调保护与更新改造、开发旅游与改善民生的关系。

保护纲领：保护古镇风貌，整治历史环境，提交旅游质量，改善居住环境（同时我们又制定了古镇保护的相关专业规划：1998年《消防规划》、1999年《防洪工程规划》、2000年《周庄古镇消防预案》。并成立消防志愿队）。

经过20年的努力，周庄古镇基本恢复到明清时期的格局，再现了古色古香的“小桥、流水、人家”风貌。

上述总体规划，都经昆山市人大及人民政府论证批准实施，在实施的过程中我们根据国家有关法律法规和周庄实际情况进行了修改和调整。

（2）保护法规、条例

在保护管理条例方面，周庄也出台了不少相关条例。1992年，周庄第十二届人民代表大会第三会议通过并出台了《周庄镇市容整顿管理条例》，这是古镇第一次制定规范古镇保护行为的法规条例，共7章47条，由总则、市镇建设、市镇交通、市镇卫生、市场管理、市镇绿化等附则构成。

为使周庄“成为国家级历史文化名镇，申报联合国世界文化遗产”，周庄1999年1 月12日以1号文件印发颁布了《古镇保护暂行规定》，该规定分为5章33条，内容主要强调了周庄古镇保护内容、范围、基本点、纲领及保护与被保护的主体。对古镇区房屋的重建、翻建、改建、扩建、修理、外部装修的承办审批程序进行了规定，具体规定了古镇内修、建房屋的做法、层高、要求，充分体现古建修缮的“四原原则”，即原材料、原工艺、原结构、原环境，并规定了奖惩措施。昆山市政府第15次常务会议讨论通过了《周庄古镇保护暂行办法》。

2003年针对多年来古镇保护的实践和《周庄古镇区保护详细规划》、《周庄古镇保护暂行规定》在实施中暴露出来的细节问题，重新出台《周庄古镇保护暂行规定》共40条。增加了对古镇保护修建房屋中的内装修、外粉刷：店牌、灯光、空调、遮阳、太阳能热水器的设置；公房管理；建材的堆方；垃圾的处理；施工前、中、后期管理；经营户管理都做了严格规定，保证了古镇保护的顺利实施。

3.古镇保护的实施

从1986年至2006年八次编修、调整周庄古镇的保护规划，周庄镇党委、政府始终坚持把握“保护古镇，建设新区，发展经济，开辟旅游”的总体脉络。同时，在实施保护的进程中，又按照总体规划所紧密配套的《周庄古镇保护暂行办法》具体操作。经过专业部门编修、多方面参与论证、经上级人大和政府批准的总体规划是具有约束领导作用的法律文本。而经过镇级人民代表大会通过上级人大政府批准的保护条例，是具有约束老百姓作用的法律条款。20多年来周庄党委政府经过5次更迭、人员变动，每一任领导都是按照《周庄古镇保护总体规划》来制定周庄的保护与发展。而老百姓（原住民）在房屋的重建、翻建、外部装修、粉刷、店牌、灯光、空调、遮阳、太阳能热水器设置都按照《暂行办法》履行申报手续，施工都是古镇保护办公室指定的维修队。周庄古镇区和古镇外的新区即控制区内每翻建或建造一幢房屋都要经过政府批准、有关专业部门设计、多方论证，特别要经过同济大学国家历史文化名城专家阮仪三教授把关，并在设计的文本上签字才能有效。

附：古镇区房屋翻建维修流程：

居民提出申请——居委会上报古保办——古保办上报政府——政府经过研究同意——多方论证——专家把关签字

控制区建设项目审批流程：

建设单位提出申请——建管所上报政府——政府经过研究同意——多方论证——专家把关签字

在古建筑维修中，对危房需要重建的，要按原样建造，不能放大，也不能长高。需要更新改造的建筑要“体量小，色调淡雅，不高，不洋，不密，多留绿化地”，建筑形式以坡屋为主，色调以黑、白、灰为主，房屋修缮按“四原原则”——原材料、原工艺、原结构、原环境，体现原真性。用“四旧”——旧材料、旧门窗、旧砖瓦、旧石头来维修古建筑。实施保留、保存（修旧如旧）、保护（局部维修、外部不动、内部调整改造）、更新（较大影响的建筑、拆除更新或立面改造）相结合。翻建房屋控高，一层檐口不超过3米，二层檐口不超过5.4米（按周庄明清建筑高度），保证街巷两侧错落有致。控制区内：建筑靠近古镇区的，只能建二层；100米外可建三层；再往外可建四层，但不能建五层；不在控制区内的，一律不超过六层。

另外，古镇区内所有企业、管理机构如先锋机械厂、铜材厂、印刷厂、农机厂、工商、税务、银行……全部迁往新区，以保持水乡古镇的原有风貌。

4.多渠道筹措保护资金

（1）成立旅游公司，通过门票筹措资金

1980年前后，周庄古镇内（1986年以后才有建设新区的规划）房屋维修只是维持在以房养房的水平上，每年的维修费用也在1—2万元左右。1983年省文化厅拨款2万元维修沈厅古建，这是周庄古镇的第一笔保护资金。1986年《水乡古镇周庄总体规划》制定后，从此周庄古镇保护进入有序的工作中，但大量的古建筑因为年久失修，特别是经过“文革”的破坏，已处于岌岌可危之中，急需抢救维修。但资金从哪里来成为最大的问题。1988年5月，周庄镇党委决定由一直参与总体规划的文化站负责组建周庄旅游公司，旅游的收入全部投入古镇保护。旅游公司工作人员的酬金由公司开办旅游饭店的收入来解决。门票的收入第一年仅为1.5万元，现在达到1亿多元，其中30%—50%用于投入古建维修和古镇保护。

（2）居民开展旅游服务，自筹资金

古镇区10万平米的古建筑近50%是原住民的，原住民要维修自己的住房，又要改善居住条件，砖木结构的房子需要定期维修保养，基本上是两年整理一次屋顶，三年抹一次油。而旅游需要吃、住、购，根据这种情况，政府允许旅游线路上前店后宅的住房开设为游客服务的商店。但饭店是严格控制的。20多年来，原住民经营的收入1/3用于维修自己的老房子，1/3用于改善生活（子女上学、成家等），还有1/3用于再经营。

（3）通过镇管租房租金和古镇保护基金等方式筹措资金

1999年成立“周庄古镇保护委员会”，下设办公室，负责古镇保护维修工作，以每年古镇区租房收入的50%用于古建房屋的维修（每年约100多万元），办公室全体人员的酬金全部由政府财政支出。2000年4月，在中科院院长路甬祥的建议和中外专家的支持下，成立了第一家古镇保护基金会，多年来筹措资金达1000多万元，本着“保护古镇风貌，整治历史环境，提高旅游质量，改善居住环境”的宗旨，2006年6月投入1800万元，实施古镇区三线（电力、通讯、有限电视）入地工程，当年12月投入3300万元对古镇区进行污水收集管网、污水处理及相应河道治理配套设施的污水处理工程。这些工程大大改善了原住民的生活环境和生活质量，让原住民同样享受现代文明生活。

为此，周庄被联合国人居中心评为“迪拜国际改善居住环境”最佳范例奖。

三、调研古镇的保护情况

通过对辽宁省新宾县永陵镇，重庆市渝北区龙兴镇、沙坪坝区磁器口镇，四川省成都市黄龙溪镇、太平镇、大邑安仁镇，贵州省贵阳市花溪区青岩镇，江苏省周庄镇、同里镇，浙江省乌镇的实地考察调研，总的情况是历史文化名镇所在地的人民政府对保护工作是比较重视的，具体表现为：

1.编制了历史文化名镇的保护规划。如周庄镇前后八次修编保护规划；同里镇三次修编保护规划；乌镇两次修编保护规划；永陵镇于2002年修编了保护规划，确定了26平方公里保护范围与永陵镇总体规划相一致；大邑安仁镇于近期重新制定了扩大控制区范围的总体规划；龙兴镇于2004—2005年编制了保护规划。

2.制定了相应的保护措施，如“暂行规定”、“保护条例”、“管理制度”等。如周庄镇制定了《周庄古镇保护暂行办法》；龙兴镇制定了《龙兴古镇质量管理制度》；永陵镇制定了《永陵历史文化名镇保护管理条例》；青岩古镇的保护条例正在制定中。

3.建立古镇保护的领导班子，配备由城建、规划、文化部门人员组成的工作班子。如龙兴镇古镇开发建设管理委员会配备了主管建设和规划的领导；同里镇由同里镇党委、县城建局、房管所、文化站等单位人员组成领导小组；黄龙溪成立了古镇景区管理局，由镇党委书记、镇长兼任局长、副局长；青岩镇成立了花溪文物管理所青岩工作站，由区文管所派驻监管，镇内的文保单位，如15处文庙，除了一个是宗教部门管，其余都由镇政府、文管所管理；乌镇成立了古镇保护与旅游开发管理委员会，作为市政府派出机构负责对乌镇古镇保护和旅游开发实行统一规划、指导、协调和管理。

4.各级政府给予了必要的保护资金。龙兴镇2009年由重庆市渝北区拨款2000万用于保护；黄龙溪的保护资金由双流县财政拨付；周庄、同里、乌镇的保护经费来源主要是旅游收入。

不足之处：

1.部分古镇管理权归上级政府和文化部门，当地政府无法作为。如永陵镇，其中清永陵和赫图阿拉城归新宾县文化行政部门管理，永陵镇政府很难介入；乌镇的古镇管理归属桐乡市政府，乌镇镇政府无法作为。

2.部分古镇经营权不属于当地政府。如乌镇、同里、南浔，当地政府没有古镇经营权：乌镇古镇由桐乡市组成的股份制管理经营公司经营，当地政府与原住民无法从中受益；同里一度将经营权交给一家香港公司，导致保护上有害无益，现在又被当地政府收回；南浔镇由一家上海公司经营，古镇的维修保护容易失控。

3.部分古镇没有专家参与论证、把关。如黄龙溪在控制区内新建了一条长达数百米的巨龙雕塑，没有经过多方论证；龙兴镇的修复整理中出现不协调的建筑，有不少新建的超高水泥楼房，破坏了古镇整体风貌。

4.部分古镇保护的经费没有固定来源，如黄龙溪、磁器口等部分古镇没有经营性收入，政府不可能永久承担维修保护的全部经费。

四、关于建立历史文化名镇监管机制的建言

1.历史文化名镇的保护，当地政府是主体，建立一个古镇保护管理体制和体系，构建一个能有效保护和利用古镇区资源的、多方合作与利益共享的领导机构。由当地政府主要领导负责的各相关部门为成员，组成“一套班子”：古镇保护管理委员会，挂“两块牌子”：古镇保护办公室、古镇经营公司（旅游公司）。

2.历史文化名镇一定要有保护规划，编制工作必须由具有甲级资质的设计院或大学院校承办，编制的保护规划文本必须经过多方论证，经上级人大或政府批准，具有法律效力。随着保护的不断深入，保护总体规划应在5—8年内进行重新修编。

3.历史文化名镇必须有根据保护规划的文本制定“古镇保护暂行规定”或经镇人大通过的“乡规民约”。

4.保护区内及控制区内所有翻建、重建的报批项目需符合保护“规划”和“规定”、由专家参加的多方论证，所建项目效果图经专家签署意见后方能实施。

5.利用古镇资源进行旅游开发，权属管理归当地政府，镇经营公司负责具体经营事务的操作。

6.原住民是古镇保护主角，当地政府要充分考虑原住民的利益。在保护“规划”和“规定”的前提下，允许有序进行商业经营。

7.进一步完善监督管理机制。应由市县级政府制定考核条款，将保护古镇列入古镇当地政府主要领导的考核范围，如果出现违背国家保护条例的行为，应按照党纪政纪处理。

8.建立古镇保护稽查机构，由省、地级市决定。严格按照《历史文化名城名镇名村保护条例》，细化保护措施和法律责任，定期检查相关古镇维修保护工作，对违背保护条例的行为进行查处。