谁指导市场主体参与城乡社会治理

1.城市治理是我国社会治理的重要实践空间

党的十八大提出了要加快形成“党的领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”“五位一体”的社会管理体系的任务。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,进一步提出“加快形成科学有效的社会治理体制,确保社会既充满活力又和谐有序”,同时科学阐述社会治理创新的出发点和任务目标,即“必须着眼于维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平,全面推进平安中国建设,维护国家安全,确保人民安居乐业、社会安定有序”。社会治理是国家治理的重要领域,社会治理的主体、社会领域的问题以及社会治理的价值都是国家治理的重要组成部分。^[28]

社会治理涉及的通常是社会公众的社会生活和社会活动。一般来说,其涉及内容主要是社会公共服务、社会安全和秩序、社会保障和福利、社会组织、社区管理等。在社会治理中,作为执政党领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障的社会治理,除了党和政府作为治理主体之外,还包含社会组织和社会公众等多方面有序参与的治理主体。因此,社会治理是一元主导、多方参与、各司其职的合作共同治理。^[29]“社会治理”的概念可以有效地阐释和丰富我国社会现代化发展的实践经验,一方面社会治理表达了我国社会现代化发展的时代命题,另一方面社会治理又反映了我国社会现代化发展的现实状态。

在我国长期社会管理实践中存在着类似一刀切、运动式、压力型、压制型、功利性等体制性弊端,这些弊端在城管执法过程中更是淋漓尽致地集中体现出来,致使城管部门已经完全无法适应社会现代化发展的要求。因此,在国家治理体系和治理能力现代化的视角下,我国的城市化发展进程必然包含城市治理现代化的要求,而城市治理现代化的主题也必然包含城市社会治理,也就是说,城市治理是我国社会治理的重要实践空间。在城市治理空间中,城管部门必须从单纯“执法”的范围里走出来,其转型的方向就是成为构建城市社会治理合作共治、协同共治格局的重要组成部分。

2.我国城市化进程中社会治理的合作共治趋向

随着城市化和现代化的快速发展,社会公众对公共服务的需求呈现多样化、个性化与高质量的趋势。实践证明,无论是政府还是市场,都不具备充足的资源和能力可以独自治理社会公共事务和解决所有的公共问题。^[30]20世纪90年代,治理理论与“善治”理论所倡导的公共事务合作治理的理念和模式得到了普遍的认可。合作治理理论强调各主体之间一种平等的伙伴关系,是一个为了达成某项公共决策,政府与其他治理主体能够进行谈判、协商乃至妥协的过程,其最终目的是达成共识,从而成为各方合作行动的指南。合作治理不仅强调运用多元主体提供公共服务以弥补政府不足、提高行政效率的工具理性,还强调社会参与、政府回应、达成共识的价值理性。^[31]在合作治理这个开放的治理模式之下,对于关系到公共利益的每一项公共事务,不同的主体都能够平等地发表意见和积极地采取合作行动。开放的治理本身就是对一切僵化可能性的排除,从而能够使治理过程处在一个始终与整个社会互动的过程之中,能够把一切积极的、对治理有益的因素都吸纳到治理活动中来。^[32]

20世纪90年代,合作治理的理念被引入了城市发展的实践中,并进一步形成“城市治理”的概念。城市治理是行政性组织、非营利性组织、社会公众及营利性组织基于公共利益和共同认同,通过建立共同协商和广泛参与机制,有效提供公共物品和公共服务,满足城市社会公众多样化的需求,保持城市有序运行和持续发展的过程。换言之,城市治理现代化内含着合作治理的必然要求。在现代社会,行政性组织、非营利性组织和营利性组织各有其能力优势和特定作用,各就其位、各司其职,并通过相互合作、良性互动,既发挥各自优势,又能够相互补充,形成界面清晰、优势互补的复合体,从而提高公共管理和公共服务的整体能力。^[33]其中,社会组织是现代社会制度结构的主要组成部分,社会组织是合作治理不可或缺的重要主体,其发育的完善程度及其功能的发挥程度是城市治理现代化发展的重要标志。^[34]

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指明了我国社会治理创新必须调动全社会的共同参与,社会各主体进行合作治理。城市是我国社会治理的重要实践空间和基础平台,是创新社会治理的重要突破口,城市社会治理能力现代化必然要求治理多元主体之间的合作。而要形成有效的社会治理多元主体合作,必须确立社会治理主体之间合理的功能区分及准确的功能定位,尤其要正确处理行政性与自主性的关系。在当下我国城市社会治理发展过程中,对于如何实现行政性与自主性在合理的功能区分基础上的有效衔接以及如何激发社会治理主体的参与行动,还存在许多困惑和疑虑。其中最大的困惑在于:城市社会治理“善治”目标的实现强调治理多元主体的共同参与,没有多元治理主体的广泛参与,也就无所谓治理多元主体的合作,社会治理的效果就会大打折扣。而治理多元主体共同参与在本质上是集体行动,但集体行动的逻辑却也蕴含着集体行动的困境,也就是集体的不行动。^[35]因此,构建城市社会治理合作共治格局的重点在于挖掘和激励社会治理多元主体积极参与行动的动机。

但是,在对我国城市社会治理的实践进行审视时却发现,由于存在“搭便车”行为,出现了社会治理主体不行动的状况,即奥尔森所说的集体的不行动,使得城市社会治理陷于缺少“行动者”的困境。而造成缺少“行动者”困境的原因主要在于行政力量的“遮蔽”作用。随着我国体制改革和社会转型的推进,城市社会内部行政权力的运行重心也发生了变化,从原来的以“条”为主转化为以“块”为主,力图通过权力下放、加强基层社会建设来解决社会转型带来的大量社会问题。但是,由于路径依赖的影响,这种权力下放仍然是行政体系中的权力关系调整,行政权力主导型的社会管理的本质并没有发生根本变化,在加强和完善城市基层社会行政管理体制的同时,行政力量也在很大程度上继续挤占和遮蔽社会发育的空间,使得社会自治组织和社会公众既没有意愿也没有能力作为积极的“行动者”参与城市社会治理行动。

显然,在国家治理能力现代化的视角下构建城市社会治理合作共治格局的当务之急是,要让社会治理多元主体作为积极的“行动者”有效地行动起来,而有效行动的关键是激发“行动者”的行动动机。从利益的动因论出发,利益是人们行为的基础和动力。利益问题是社会生活中最普遍、最重要的问题之一,解决社会深层次的利益矛盾是解决重大社会现实问题的关键。随着社会转型的不断深入和城市化进程的不断加快,城市越来越成为社会各种利益关系的集中地和利益矛盾的爆发点。一方面,社会公众的权利观念和维权意识不断强化;另一方面,社会公众的利益追求和利益诉求也愈加强烈。现实城管执法实践中的冲突频发和乱象环生,就是城市社会多样化利益关系和深层次利益矛盾的叠加累积所引发的,城市道路上频频上演的城管人员与摊贩之间“猫捉老鼠”的游戏恰是反映利益矛盾的一种经典场景。这意味着在传统的控制性思维惯性下简单粗暴地漠视或压制社会公众的权利呼声和利益诉求,已经难以达到“令行禁止”的效果,也难以形成对社会公共利益的共识,当然也难以催生合作共治的“行动者”。

因此,激发城市社会治理多元主体积极参与治理的行动动机自然就落在发现多元主体的多样化利益之上,并在实现多样化利益的基础上达成对社会公共利益的共识。对于城市发展和运行中涉及的利益矛盾,各利益相关方能够正当地提出利益诉求,平等地发表意见主张,积极地采取合作行动,整个社会处于一种良性的互动过程中,把一切积极的和有益的因素都吸纳到社会治理活动中,通过对话、沟通、协商和妥协形成对社会“公共”问题的共同性认识和整体性合力,在城市社会治理实践过程的持续“学习—练习”中形成对社会公共利益的一致认识,达成城市社会“善治”的美好境界。换言之,城管转型是构建城市社会治理合作共治格局的生动实践,城市社会治理合作共治是基层民主生长和公共治理的活力空间,唯有在脚踏实地的不断实践中才能培养推进社会治理合作共治的“行动者”,才能培育社会治理合作共治的契约精神和合作精神,才能奠定城市现代化发展的协商氛围和民主气质。

3.我国城市化进程中社会治理的合作共治框架设计

在国家治理体系和治理能力现代化的视角下,按照构建城市发展全社会合作共治格局的要求,我国城市化进程中社会治理的合作共治体系框架是由分层分权的三层结构构成的(见图8-1)。

图8-1　城市化进程中社会治理的合作共治框架设计

在我国城市化进程中社会治理的合作共治体系框架下,城管转型的行动逻辑是:以参与式治理理念推进公众参与和社会自治的制度创新,以分权式治理理念确立城市政府作为城市管理权力主体的法定地位,以整体性治理理念构建执法、管理、服务三位一体的行政体系,以柔性化治理理念形成服务为先、灵活有度的管理方式,以智慧型治理理念重构城市治理网格化、共享化的运行机制。