以法治推进公民参与社会治理

中共黄岛区委党校　郭岩岩

摘　要：社会治理离不开公民的广泛参与，本文以公民参与和社会治理的视角，通过分析公民参与社会治理的特征，指出存在的法治问题，提出运用法治思维和法治方式，通过确认参与权利、完善参与路径、激励参与意愿、提高参与能力来推进公民参与社会治理，实现治理能力现代化。

关键词：社会治理　参与　法治

中共青岛市第十一届委员会第五次全委会通过的《中共青岛市委关于贯彻落实党的十八届三中全会精神的意见》明确提出：在率先全面深化改革中，使“社会治理体系和治理能力现代化水平大幅提升”。从社会管理向社会治理的转变，从内涵上体现了政府权力从社会领域的收缩和公民权利向社会领域的扩张。要推动公民更好地参与社会治理，实现从大政府向大社会的转变，青岛市必须在依法治国的基本方略下，运用法治思维和法治方式，把社会治理纳入法治化轨道，推进社会治理制度化。

一、公民参与社会治理的特征

（一）从公民参与社会治理的表现来看，参与积极性与消极性并存

在当代社会转型时期，由于公民意识的觉醒、政治民主化程度的增强，公民参与社会治理的积极性也随之提高，他们通过多种形式和渠道有序地、主动地参与并表达意愿，其中，公民最常用的渠道是通过基层自治组织、社会组织和网络来实现政府、居民和社会的共治。但从参与比例上讲，公民参与的人数还不够多，有些公民受市场经济观念的影响，重利益轻政治，对政治敏锐性不高，有些公民受自身能力和条件的限制，很难参与到社会管理和社会自治的过程中来。从参与范围上讲，公民参与社会治理的程度也有很大差距，一般来说，公民个体拥有越多的社会资本、政治资源、社会资源等则参与社会治理的程度会更加强烈。在青岛地区，具有高参与度的个人主要包括影响公共政策导向的学者、专家、企业家等关键公民，和利用新媒体参与社会治理的公民，如网络监督基金运行等。参与度较低的个体往往缺乏较强的参与意识和参与能力，如青岛市的相对落后的农村地区的公民属于这一类型。

（二）从公民参与的组织化形式来看，传统组织与创新型组织并存

在青岛市，公民参与的传统组织载体主要有：各级党组织，各级人大，各级政协，工会、共青团、妇联、职代会、居委会、村民委员会等，公民通过参加这些政治组织及其活动，参与政治生活与居民自治活动。与此同时，青岛市积极创新社会组织服务管理。坚持一手积极引导发展、一手严格依法管理，积极开展网格化治理模式，并率先出台《关于加快社会组织建设和发展的意见》，新培育社区服务类、救助维权类等特色公益社会组织1980个，全市社会组织已达11154家，形成了门类齐全、涵盖广泛、运作有序的社会组织体系，并涌现出“社会组织孵化园”、“平安协会”、“见义勇为协会”、“治安志愿者协会”等一批枢纽型、创新型社会组织。这些创新型社会组织赋予了公民更多的参与机会，开辟了公民参与的新渠道，也极大地促进了青岛市政治生活的民主化与科学化水平。

（三）从公民参与的具体行为方式来看，制度化方式与非制度化方式并存

制度化参与是指公民参与和政府对公民参与的管理都依据法治原则，以法律规定和确认的形式与程序进行的参与方式，主要有参与选举、参与结社、参与表达等，这是现阶段我国公民参与的主要方式。但由于目前我国制度与法律仍然不够健全，公民的参与机制还不够完善，少数公民存在一些非制度化的参与方式，如“抵制性参与”、“过激参与”、“过分扩展的参与”乃至“暴力参与”等，比如在平度发生的抵制拆迁的非理性的参与方式，直接影响了青岛市的正常公共秩序与政治稳定。

二、公民参与社会治理的法治化问题分析

社会治理是多方共治，需要公民的积极参与。公民社会治理的权力和制度需要法律进一步完善，来保障公民畅通的参与渠道，激发公民积极的参与热情。然而我们通过分析公民参与社会治理的特征，发现公民参与意识与能力仍然有待于提高，从法治化的角度来讲，具体表现在立法方面、法律意识方面、社会监督方面都还需要进一步加强。

（一）立法方面

从立法层面来看，公民参与社会治理方面的立法还存在不适应、不完善、不明确等方面的问题。一是对于法律法规的需求情况而言，我国在社会治理方面的立法相对滞后。其中较为突出的表现在网格化管理本身、对社会组织的培育与发展以及创新社会治理体系主体定位等重要方面。尤其是，针对创新社会治理体系的宏观性规范和原则性规定，青岛市一系列政策文件虽然十分明确清晰地规定了各类主体在创新思维和方式的条件下进行社会治理，然而在遇到实际的相关问题时却并未将规定落到实处。另外，立法中也缺少规范社会中介组织的法律法规体系。主要原因在于我国目前还没有关于社会组织整体发展的法律法规体系，不仅对社会组织在性质、职能、责任、权利等方面没有严格界定，而且在市场准入、市场秩序、市场监督等重要环节缺乏法律依据。但是目前，在社会组织发展较为先进的地区，诸如浙江、上海、广东等经济相对发达的城市，则已经制定并实施了一些可行性、规范性的制度。二是在立法程序上，明显缺乏民主协商、公民参与的成分。青岛市在创新社会治理方式和手段工作开展前期，在党委领导下政府制订并发布了一系列的实施意见和方案。然而，“顶层设计”从设计到执行仍然遵循原有的行政逻辑，忽视受众群众在其中的重要作用。

（二）法律意识方面

从法律意识角度来看，社会治理的各类主体的法律意识还比较淡薄，创新服务的理念也尚未从根本上转变。一是各社会治理主体的法治理念尚需进一步提升。法律意识一般由法律心理、法律观念、法律理论、法律信仰等要素整合构建，而法治理念是存在于人们意识之中、引导人们进行法治实践的相关指导思想，法律意识是树立法治理念的根基。二是公民普遍的法律意识并没有随着创新社会治理体系法治化建设工作的开展而得到明显提升，其中关键因素还在于公民缺少法律基础知识的了解与运用。根据调查显示，公民的法律素质总体较好，但是呈现“意识先行，基础薄弱”的态势。可以说，公民法律素质中的薄弱环节在于法律基础知识的缺乏，这在一定程度上制约着公民法律素质的提升。同时，调查反映，虽然居民表现出强烈的维权意识，但只有少数居民通过法律武器来维护自己的合法权益，绝大多数居民认为维权的时间成本和机会成本太高而放弃。

（三）社会监督和协调方面

从社会监督的角度来看，当前的社会监督体系仍不健全。一是缺乏有效的社会监督机制来规范社会治理创新中的各个主体的各种社会活动。传统意义上的社会治理，在政府和广大人民群众的理念里长期被认定为“稳定压倒一切”，被认为是政府对民众进行管理的居高临下的政府单向的职能活动，民众则为被管理对象，仅能被动地服从该管理方式。在整个管理与被管理、服务与被服务的过程中，很难发现社会监督和制约机制的功能与作用，因而极易造成政府对社会的全面掌控和民众对社会事务的被动、冷漠局面。二是缺乏有效的制约机制来协调政府与社会、公民之间治理的关系。传统的社会管理中公民的参与程度比较低，要真正实现共治局面，必须有行之有效的机制进行协调，既要实现政府与公民的角色转变，又要加强政府与公民之间的互动。政府要真正地实现自身职能的转变，更多地向提供社会公共服务转变，公民要更多发挥主人翁的角色，积极参与社会与自身的治理的进程中来。

推进公民参与社会治理的法治化建设必须在研究现代社会治理内在本质、客观规律、运行机制及方式方法的基础上，系统梳理已有法律、法规、规章及有关规范性文件，将公民的参与与社会治理纳入法治化轨道。

三、推进公民参与社会治理法治化的途径

（一）通过法律确认参与权利

社会治理中的公民参与是一项行动，而一项行动如果能够被广泛推广和支持，就需要先得到法律的认可。公民参与权是政治权利的一部分，它通过对自治的参与和对政府的社会管理活动的参与来实现社会领域的和谐发展。然而就目前而言，公民的参与权在很多领域没有得到法律的明确和具体规定，从而导致诸如立法听证、公开征求意见等公民参与形式没有得到普遍适用，进行听证和公开征求意见的法律草案占法律总量的比例仍然偏低。因此，要提高公民通过立法参与社会治理的水平，就应当在法律法规之中明确规定公民的立法参与权，对直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的法律法规及规章，听证和公开征求意见应该从“可以”变为“应当”，同时赋予公民提起听证或公开草案的权利。社会治理与公民利益密切相关，要实现社会治理公民参与的法治化，使公民参与社会治理成为一项真正的权利，就需要在涉及社会治理的立法和决策中将公民参与作为一项具有法律约束力的制度确定下来。只有这样，才能使公民参与成为政府立法和决策的法定义务，公民的参与和监督才能具有法定依据。

（二）通过法治完善参与途径

公民参与社会治理的权利是一项政治权利，这种政治权利的实现需要一套制度进行规范，明确权利行使的范围、程序和效力。因此，要通过法治手段完善参与社会治理的途径。一是拓展参与空间，要实现公民在社会治理中的自我管理和自我服务，就需要国家权力提供相应的活动空间。党的十八大报告和十三届三中全会提出要明确政府职能，理顺政社关系。政府在社会治理中要有所为，有所不为，就要加快公布“权力清单”，界定权力的边界，这样才能为社会自治提供充分明确的活动空间。二是规范参与秩序。公民对社会治理的参与应当是有序的，合理的参与程序既能维护社会秩序，又能提高参与的效率。因此，规范公民参与社会治理的程序，要在现有法律法规的基础上分析、归类、整合公民参与形式，尽可能使公民明确自己的参与地位及具体形式。参与程序越详细越具有操作性，公民参与也就越容易实施。只有这样，公民才能积极行使参与权，为社会治理献计献策，并对社会治理中的违法犯罪行为实施有效监督。

（三）通过法治激励参与意愿

公民参与社会治理首先应该具有参与意愿，这也是制约社会治理程度的重要因素。因此，要通过法治将公民的参与意愿进一步激发出来。由于缺乏相关的法律规定或者奖励力度过低，公民参与社会治理的积极性并没有被充分调动。政府支持和鼓励公民参与，最基本的措施就是为公民参与提供便利，承担公民参与的成本，否则“支持和鼓励”就会沦为口号。为了进一步激发公民参与社会治理的积极性，青岛市应当在各个层面各个领域探索建立公民奖励机制，明确奖励的条件、程序和标准。奖励既应包括授予荣誉称号，也应包括给予物质奖励。

（四）通过法治提高参与能力

公民能力一般是包括主观能力和客观能力，参与能力主要是指客观能力，即公民影响社会治理政策和实施的实际能力。

在中国社会科学院政治学研究所与中国社会科学院调查与数据中心联合进行的“中国公民政策参与”问卷调查中，调查者调查了性别、民族、年龄、学历、政治面貌、职业、区域、户籍、单位、收入水平对公民政策参与的影响，发现物质基础与信息能力对于公民参与能力有很大的影响。因此，要提高公民参与能力需从两方面入手：一是提高经济基础。只有当人们的物质生活达到一定水平，参与公共生活才具有可能性。公民的物质基础可以通过自我努力和社会扶持两个方面得到促进。前者要求政府为个人发展提供必要的保障性制度，通过个人劳动和自由竞争提高个人参与能力；后者则要求政府为个人参与公共事务提供必要的公共服务。政府要通过完善公共服务体系，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”；让城市成为市民全面与自由发展的空间。政府要从抓管理向抓经济转变，如青岛市西海岸新区下放了社会管理权限，强化镇街社会管理职能，建成区街道主抓公共服务和社会治理，功能区覆盖镇街主抓经济保障和社会治理，农村镇街主抓经济发展和社会治理。转变后，各镇街腾出更多精力、更多的人力、财力和资源抓社会治理和公共服务。二是提高信息能力。社会治理信息决定着公民参与的启动、过程和结果。公民需要时间来获取、了解、分析参与社会治理所需要的信息。为了确保公民能够方便快捷地寻找到所需信息，条例规定行政机关应当通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公民知晓的方式公开。青岛市各级政府应当在档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。此外，行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。