健全市场主体参与机制

近十多年来，各地政府除了在经济发展中继续发挥着主导作用，也将主导的逻辑延伸至社会建设领域，政府仍然是推动中国社会发展的最大力量。在社会建设过程中，政府逐渐意识到并承担起一系列任务，包括社区管理机构、社会保障、公共医疗等，试图将社会各个方面以新的方式纳入其直接行政管理网络之中。^[11]然而，随着城市化的深化以及多元需求的不断增加，政府想以一己之力承载各种诉求，显然力有不逮。因此，对于政府而言，借助市场和社会力量消化部分压力成为现实选择，也有助于增加治理方式的多样性选择。市场机制的尝试和运用不仅更好地满足了街区中不同群体的服务需求，还因市场主体的加入和参与增加了更多活力。凯旋街道基于这一理念，在物业、就业等准公共服务中引入市场运行机制，探索需求和供给有效对接的方式，并与市场主体建立密切合作，从而在促进街区和谐的同时，有效提升了街区治理活力。

一、市场主体参与社会治理的具体做法

（一）因地制宜推动物业管理方式创新

1.引入差异化物业管理内容。凯旋街道地处老城区，辖区内存有大量回迁房和20世纪80年代的老旧小区。这些居住小区房屋陈旧，设施落后，加之居民素质参差不齐，物业管理问题突出，人居环境一直有待改善。事实上，很多城市都存在相似的困境，在商业化住房成为主流的同时，还有一部分由回迁房、安置房、保障房等不同性质住房组成的非商品房小区。这类小区在成立之初便缺乏市场化的维护基因，且因楼龄较长，居民的收入、认知等原因，市场运作的物业难以进入，一直是城市管理中的症结之一。

面对这个问题，凯旋街道积极探索，创新物业管理方法，打造出“分类定等、分层管理、分步推进”的物业管理差异化提升方式，实现专业物业、准物业和撤村建居小区物业管理水平同步推进。首先，街道进行分类定等。街道城管科联合辖区各物业公司，综合考虑各小区的建造时间、人员构成等因素，将辖区内的小区划分为新建住宅小区、老旧小区、撤村建居小区三种基本类型，经分类定等后共有新建住宅小区19个，老旧社区10个，撤村建居小区7个。

其次，街道根据不同小区的物业类型，实行分层定等，区别对待，梯队管理。新住宅小区遵循已有的物业公司的市场化特点，加强日常监督考核。定期召开工作例会，主动调节业主与物业公司的矛盾纠纷，维护广大业主的权益。针对老旧小区，街道帮助小区对外联系，引入准物业管理，聘请专业的物业服务团队，以低价收费、高质服务为特色，涵盖公共保洁、秩序维护、绿化保养、治安维持等服务内容，破解老旧小区物业难题，提升服务品质。

考虑到撤村建居小区的物业管理特点，凯旋街道对此做出了很有特色的创新，即将撤村建居小区维护管理中的问题细化，采用切块外包的方式，将洁化、绿化等服务分项承包给物业服务团队，通过专项整治、专业管理，解决物业管理工作基础薄弱的问题。切块外包让小区业主得到了较为优质的服务，又能控制需要支付的物业成本。同时，街道特意引进专业物业企业的安保人员，以搭配再就业人员上岗的工作模式，促进专业门岗带动再就业人员。

2.推动物业管理标准化和高质量运作。街道通过统一品牌设计、统一管理层级、统一服务标准、统一考核标杆，成立了“凯居宜”物业管理服务中心，并经过工商注册，使其具备物业法人资质。该中心在负责物业企业日常管理的同时，如遇专业物业服务企业因居民反应强烈、管理服务不到位被清退，而新的物业企业尚未进驻的空当期间，可由其进行托底代管，发挥兜底作用。

“凯居宜”物业精管家品牌通过统一品牌设计、统一管理层级、统一服务标准、统一考核标杆，推进辖区物业管理工作向着“更高效、更专业、更贴心”的方向发展。在服务标准上，坚持居民需求为工作导向，规范服务行为，提高服务水平。建立“七统一”制度，统一物业服装、统一服务胸牌、统一工作去向牌、统一工作台账、统一制度上墙、统一公开服务电话、统一服务时间等，以规范管理提升服务品质。例如，各准物业公司建立24小时值班和巡逻制度，同时承诺水电小修不过夜、居民投诉回访及时处理，居民满意度也因此明显提升。

凯旋街道对各个小区的物业还设置了统一的考核标杆，根据不同物业类型，分类设置统一考核指标，对各类物业服务开展量化考核。这种考核虽然对纯市场化运作的商业住宅区没有直接作用，但在各个小区的维护中形成了物业之间的良性竞争。针对专业物业公司和准物业服务团队，街道制定《凯旋街道专业物业服务管理考核奖励实施办法（试行）》《凯旋街道准物业服务管理考核奖励办法》等，结合物业管理基本要求、物业费收缴率和居民满意率三个项目，将日常考核与年终考核结合起来，并将考核结果在各小区公示。针对撤村建居物业，结合撤村建居小区的自身特点，采取专项资金专项考核的方法，明确细化职责，落实量化考核，确保实现撤村建居小区的长效化物业管理。制度建立以来，街道先后投入130余万元资金落实长效考核机制。

3.建立联席会议制度促进多主体沟通。凯旋街道还建立了物业联席会议制度，促进物业之间的相互交流，增加街道党政部门对小区管理问题的了解。虽然不同类型小区的物业管理方式存在差异，但所有小区的物业公司及准物业服务团队负责人都会召开月度例会，讨论物业管理工作中的共性难题和解决方案。街道、社区党委、社区居委会、小区业主委员会、物业公司（准物业服务团队）形成五方联动，强化街道管理职能，提高物业管理服务水平。

在对小区进行分类物业管理的同时，街道还根据物业规模、区域范围等实际情况，采取“一区一策”的方法，分类管理、灵活指导各小区业委会选举，促使物业公司、业主积极配合街道工作。街道指导、监督各业委会开展工作，对业委会成立、改选等重点环节进行全程监督，逐步规范和完善小区自治管理。

（二）政企合作促进创业、就业

1.搭建创业就业平台。凯旋街道创建的“凯创园”可以被视为兼有创业和能力提升目标的就业平台。街道围绕“以创新促创业、以创业带就业”目标，投入200余万元创建“凯创园”。先后建立南肖埠社区创业角、景芳社区创业一条街、创富港等创业基地，形成“一园多点”创业格局，实现“培育一批、带动一批、联动一批”的引擎效应。园内创设创业培训、创业实训、项目展示等功能，为创业人员提供政策咨询、职业介绍、就业援助、培训教育、专家指导、小额贷款、跟踪服务、工商代办、劳动监察、投诉受理等服务项目。

街道建立窗口服务、创业交流、专家指导“三位一体”的创业就业服务模式。设立创业服务窗口，为企业提供工商、税务、社保等咨询、代办服务。推动组建凯创园QQ群、创业互助队等，为园内创业人员搭建创业经验交流平台。此外，街道还从辖区工商所、职业培训学校、会计师事务所、企业等选聘创业导师，为创业者提供疑难解惑、创业实时指导、创业项目分析等服务。

2.帮助活跃就业市场。就业既属于市场需求问题，又是政府十分关注的重要议题。政府既有帮助提高求职者个人能力、增强竞争力的责任，也有帮助企业和求职者进行信息匹配和供需对接的能力，政府可以作为中介为两者提供相互了解和应聘的平台。

凯旋街道以“8090”青年、失业人员、灵活就业人员为重点对象，开展辖区劳动者创业就业基本情况调查，及时掌握调查对象的创业愿望、创业能力、帮扶需求，建立与完善创业服务台账和信息数据库，实行动态跟踪服务，提供“一人一档一册一指导”的个性化服务。针对市场就业需求，组织开展“定向式”“订单式”培训。同时，街道通过与企业合作开展部分岗位的定向培训，实现培训、就业一条龙服务，加强政企合作。通过劳资干部联谊会、“岗位直通车”、服务进楼宇、“3+3企业服务”、小微企业政策培训会等多种形式，充分挖掘辖区企业岗位信息，鼓励企业优先在辖区内举办招聘会，建立服务企业的长效机制。

（三）市场机制助力普惠民生需求

凯旋街道按照“普惠的优先发展、困难的重点发展、个性化的适时发展”的原则，对一些居民需求强、专业要求高的民生服务项目进行统一的项目化运作、规范化管理、专业化提升。按照“公益化主导、规范化运作、专业化服务、社会化参与、区域化布点”工作理念，打造了一批具有凯旋特点的“凯”字系列社区服务民生品牌，前述章节提及的“凯乐惠”社区爱心食堂、“凯乐居”居家养老生活馆、“凯创园”服务中心等机构既是街道的文化品牌，同时也是民生服务市场化的创新尝试，它们为居家养老、就业指导等提供全方位、多层面的优质服务，不断提升社区建设和社区服务水平，推动公共服务向“优质、均衡、普惠”发展。

凯旋街道还将民生服务的部分内容接入市场力量，在为社区居民，尤其是老年人提供就餐服务所建立的“凯乐惠”社区爱心食堂，采用“社区独立经营”“社区间联合经营”“社区与餐饮店合作经营”三种模式，实行多元化经营，解决了社区居民特别是老年人就餐困难的问题。此外，街道还投入20万元资金，打造便民一条街，统一标识、统一命名为“凯乐购”社区便民街，其中入驻的多为可以为社区居民提供日常需要的小型服务。这些小型且为居民所需的便民服务在居住空间日益封闭、公共空间日渐减少的城市化过程中，往往面临消失的危险。“凯乐购”便民街的建设正是关照到这种需要，它既为一些技有所长的个人提供了工作场所，又提高了居民生活的便捷度。“凯乐居”则为老年人提供了各项社区居家养老服务，是集生活照料、医疗保健、文化娱乐、安全保障、精神慰藉、法律援助六项功能于一体的“乐居之家”。

二、市场主体参与社会治理的创新特点

（一）分类协商化解集体行动困境

在公共产品和私人产品之间，存在众多准公共产品。个人对这些准公共产品有较为急切的需求，因此它对一定区域内的群体而言，具有类似公共特质的集体需求。但是，它并非真正的公共产品，国家没有提供它的必然义务。这类产品往往处于市场和国家边界外的模糊地带，需要利益相关群体的共同认可和一致付出，通过制定内部规则或以集体名义与市场进行谈判，找到具体的解决方案。然而，现实当中的此类群体往往缺乏共同行动的能力或动机，或者缺乏与市场进行谈判的议价能力。

奥尔森对这种困境做过详细分析，认为即使一个集体中的所有成员都意识到共同行动有利于每个个体，也不一定可以鼓励他们采取行动实现目标。除非存在强制或者其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，否则有理性的、寻求自我利益的个人不会愿意付出去实现集体目标。^[12]即使奥斯特罗姆在随后的研究中发现可以通过集体决策达到准公共产品的路径和可能性，也是基于较为严苛的前提之上的，包括在制度供给、可信承诺和相互监督上的一系列束缚条件，需要符合群体界限清晰，总数有限，公共资源和群体的特殊性质、规则由群体内部制定，执行则由对群体有监督权的外在力量进行监督，对违规者进行分级惩罚等条件。^[13]只要缺少其中某个条件，为集体利益共同行动的可能性就会降低。事实上，最后能够成功实现集体利益的通常也是采用了公共机制和市场机制相结合的方式实现共治的。^[14]

凯旋街道老旧小区面临的问题具有相似集体决策困境，并且也不具备可以产生集体决策的必要条件。这类小区中的环境、卫生、整体环境都较差，居民普遍有提升居住环境的意愿，但都缺乏采取行动的意愿，并且市场化的物业价格对这类小区居民而言也普遍偏高。凯旋街道在此时便扮演了奥尔森定义的特殊角色，通过外力介入，将街道内此类小区整合打包，与物业公司进行协商，增强小区与市场的谈判能力，达到相对平衡的共赢结果。作为政府一方的街道在协商初期扮演的是中介角色，在管理过程中扮演的是外部监督者的角色，从而保持管理结果的持续高质。

当下中国城市住房中的小区居民与物业关系因利益、立场不同时有摩擦，已经成为一种共性问题，业主维权中国家权力的介入更有可能导致问题复杂化。^[15]凯旋街道深知其中的敏感性，因此作为基层权力，集中介者和监督者角色的同时，并非采用完全的统管方式。小区居民在得到较好的居住环境时，同样采用市场方式付费获得有偿服务。街道虽然参与物业管理和小区之间的对接工作，但在管理过程中的具体事宜则交由物业联席会议这个讨论平台，小区、物业、社区居委会就管理中产生的问题及时进行协商，街道及时跟进，作为仲裁者化解可能存在的冲突，达成解决问题的共识。正因如此，凯旋街道中的小区物业运行较为顺畅，物业、业主、社区之间的关系一直比较和谐。

（二）市场与公益结合促成社会企业新业态

在物业管理中，凯旋街道能够在介入小区物业管理市场化的同时保持中立性和公正性的真正原因在于“凯居宜”的成立和运行。“凯居宜”已经展现出社会企业的某些基本特征，这在基层治理中是较为少见的创新。通过工商注册的“凯居宜”成为街道层面相对独立的监督实体，它具备一定的专业性，既有在小区物业退出时暂时实行托管的功能，又能凭借客观指标考核、评价各物业公司。同理，“凯乐居”“凯乐惠”“凯乐购”的建设和发展表明，街道已经内生出社会企业的新型形态。这四类“凯”字机构的运行不仅减少了政府直接介入的必要性，而且其兼具公益性和商业性的特点已经有着社会组织向社会企业转变的雏形，能够有效地把市场主体和公共需求结合起来，形成良性竞争的小区生态。

自20世纪90年代以来，社会企业在全球兴起，逐渐发展成为一种突破市场失灵、政府失灵、志愿失灵社会发展困局的创新思维与实践。事实上，与社会企业这一概念相关的社会创新活动涵盖的内容十分广泛，包括公民社会组织通过市场经营活动获得自营收入、小额信贷组织与行为、合作社性质的组织与经营、公平贸易等。^[16]它改变了以款物接济、“授人以鱼”的被动消极的救助方式，通过营利和自助的方式，更加高效地利用社会救助资源，既克服“搭便车”“养懒汉”等道德风险问题，又创造更加公平的工作机会与条件，发挥受助对象与生俱来的潜能和创造力，同时保证救助资源来源的可持续性。社会企业强调发展主体的全民性，发展机会的均等性。如果说款物救助是一维目标的益贫式增长，那么基于起点公平、机会均等的“助人自助”行为则属于多维目标的包容性发展。^[17]

社会企业与传统市场营利企业或现行救助方式的不同之处在于，它为穷人提供了施展才能的机会和空间，他们可以依靠自己的能力和劳动获得有尊严的、自给自足的生活。在一定程度上，社会企业是与社区一起共生共存的。它既有营利、回收成本的目标取向，同时也关注社会效益的产品生产和服务提供，通过对产品和服务收取一定费用或者制定价格来实现。这种兼具公益性和商业性的新形态，是社区发展中非常具有生命力和持久性的组织。凯旋街道为民生服务设计出的“凯”字系列机构，为社会企业生长创造了合适的生长空间，也是市场和社会力量良性互动、相互增强的极好证明。

（三）市场参与达至良性循环

作为与社会互动最为直接的基层，街道及其所管辖的社区更加需要其他力量的参与。市场虽然以追逐利益为目标，但对需求的反应非常灵敏，能够快速生产出所需产品。当政府自身没有直接生产能力，又必须满足社区对准公共服务的需求时，政府可以作为中介力量，为社区和市场穿针引线，帮助达成较为合理的生产价格。由于准公共产品兼具市场与公共物品的特质，往往存在权属不清、主体不明的模糊地带。零散的社区在与市场进行协商时，由于力量过于分散、薄弱，难以吸引市场的兴趣，在谈判中往往也缺乏优势。街道此时扮演了中间人的角色，帮助整合、明晰社区利益和要求，并且将分散的社区聚合起来作为整体，与市场进行协商，找到准公共产品生产的最佳方式，从而有助于市场与社区达到双赢。

此外，作为政府的派出机关，街道所掌握的资源和权限最少，空间最小，但需要担负的经济职能比重却较大，民生职责更多，因而对街道而言，与辖区内的市场主体形成良好、信任的互助关系和共治机制，是减少管理压力的最佳选择。实践中由于街道在实际中普遍缺乏经济工作的专业知识和人员配备，整体的经济发展也有赖于更高层级的政府规划，因此街道在工作中，更多地将重点放在对企业的服务职责上，提供更好的商业环境留住企业。

凯旋街道设立创业园、引介企业导师、帮助企业对接岗位，更多着眼于为企业提供良好环境及服务，帮助个体提高适应市场的能力。社会治理在政府发挥作用而又不压制市场活力的情况下，可以更好地达到市场低成本、高绩效的目的。在对方有需求的时候，积极介入，但又谨守边界，从而在政府、社会与市场之间形成相互增强的效果。

三、市场主体参与社会治理的实践成效

（一）社区居民满意度显著提高

相对很多单兵作战的小区业主和物业管理，凯旋街道的多层次管理方式将所有辖区内的小区整合起来，市场、居民和政府通过联席会议制度形成了良好的沟通习惯，从而有效提高了居民对街道与社区工作的满意度。能够说明居民满意度的重要表现是物业收费率的高比例。近三年来，辖区内20个专业物业小区和10个准物业小区物业收费率均超过95%，群众满意率超过92%。这样的高比例放在任何区域，都是很有说服力的数字，说明区域内的住户对于物业的管理质量和效果有着积极的评价。街道按照专业物业方向打造的个性化、一站式、全方位贴身服务模式，赢得了居民的普遍好评。

由于良好的协商氛围，街道和社区对辖区内的一些不良行为进行整治的时候，也得到了业主的支持。在一些容易引起矛盾的行动中，通过多方讨论也能平稳推进。例如，街道在整治拆除地桩锁，拆除违章建筑，清除乱堆物行动中都较为顺利。2013年，凯旋街道被评为杭州市“三无”街道，近年来多个社区都得到了省市级与社区环境、管理有关的奖项和荣誉。

（二）就业、创业环境明显改善

街道良好的服务意识和周到的服务内容提高了辖区企业与街道的合作深度和黏度，对区域内的个体就业、创业也产生了良好的助推作用。截至2015年底，街道劳动年龄段内的就业率达97.34%，其中公益性岗位366人，灵活就业1342人，自谋职业（自主创业）251人，创业直接带动就业283人。2012年以来，实现城镇新增就业人员4170人，帮助失业人员实现再就业2857人，帮助就业困难人员就业778人，帮助征地农转非人员实现再就业41人。

（三）社区商业运行日益成熟

经过数年的培育，街道下辖的多个社区的“凯乐购”社区便民街已能良好运转，截至2015年12月，有38家商户入驻，带动就业101人，为社区居民提供了性价比较好的各种服务。在社区养老方面，街道目前共建成凯乐居8家，改、扩养老服务空间2982平方米，投入资金340万余元。同时，三个社区试点引入“慈爱嘉”专业养老服务机构，对“凯乐居”实行标准化管理与专业化服务。“凯乐惠”的各个餐厅在提供价廉物美餐饮的同时，已能实现收支平衡并有一定赢利。餐厅服务已惠及12500余名老年人，年均提供助餐、送餐服务达17.82万人次，并结合节日举办诸如包粽子、送重阳糕等特色活动，得到街区居民的广泛好评。商业和公益的结合在社区范围内实现了资源的有效配置和使用，也摆脱了依赖政府投入资源的惯性，并且更新了社区内的邻里关系，为社会组织形态发展方向提供了有创意的思路。