乡村旅游公共服务市场化供给提出的背景

一、旅游公共服务是旅游发展的保障，得到各级政府高度重视

近年来，我国旅游业发展快速，根据国家旅游局发布的信息整理，2014年，国内旅游接待约36.11亿人次，同比增长10.67%，国内旅游总收入达到30312亿元，同比增长15.4%，拥有全球最大的国内旅游市场；入境旅游接待约1.285亿人次，虽然下降1%，但仍位居世界第四大入境旅游接待国，入境旅游收入为569亿美元，位居世界第三；出境旅游首次突破1亿人次大关，达到1.14亿人次，总消费1.2万亿人民币，已成为世界第一大出境旅游消费国。随着旅游大众化、散客化趋势的日益明显，旅游者对旅游公共服务的需求快速增加，旅游公共服务的品质受到高度关注。

旅游公共服务是旅游发展的保障，也是社会进步与发展的体现。为了适应旅游发展新的趋势，各级政府不断加强和完善旅游公共服务的建设。2009年12月国务院出台的《关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）中，明确提出“把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”的新要求，并提出要加快对旅游公共服务的建设，加大对旅游公共服务的支持力度等；为了提高我国旅游公共服务发展的系统性、科学性与前瞻性，2011年底，国家旅游局出台了《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》，成为我国旅游公共服务发展史上一个重要的里程碑；为全面提升我国旅游公共服务的质量和水平，2012年6月，国家旅游局又出台了《关于进一步做好旅游公共服务工作的意见》；2014年7月2日召开的国务院常务会议，进一步确定促进旅游业改革发展的政策措施，提出“优化旅游发展软硬环境，加大对旅游基础设施、公共服务和人才培养等的投入”。更为重要的是，2014年11月，中央七部委联合出台《关于实施乡村旅游富民工程推进旅游扶贫工作的通知》（发改社会〔2014〕2344号），再一次将乡村旅游发展推到一个新的高度，在提出的五大重点任务中大多与乡村旅游公共服务相关，其中“加强基础设施建设，改善重点村旅游接待条件”成为重中之重，可见，乡村旅游公共服务体系建设已引起政府的高度重视，成为发挥乡村旅游富民作用的关键。2015年1月，国家旅游局在对未来三年工作部署中，进一步强调了“发动全国旅游厕所建设管理大行动，加强旅游公共服务体系建设”。2015年9月，农业部发布《关于积极开发农业多种功能，大力促进休闲农业发展的通知》，其中明确了人员素质提升、设施改善、规范管理和品牌培育等相关任务。

旅游城市对旅游公共服务体系建设进行了有效的实践与探索。杭州市是城市旅游公共服务实践的先行者，在倡导从景点旅游向目的地旅游转变的过程中，始终将公共服务体系建设放在重要的位置。在2003年，杭州市便设立首个旅游咨询点，以整合和盘活旅游城市旅游公共服务资源、促进杭州市旅游营销；2007年，杭州专门设立杭州市旅游目的地管理工作小组，使旅游公共服务体系的建设、运营、管理等落到实处；2008年，杭州在全国率先运行免费公共自行车租赁系统，实行慢交通与公共交通的无缝对接。[1]解决了到景区最后1公里的问题。其他城市，如厦门市在2007年出台了《厦门市旅游公共服务体系建设规划纲要》，这是我国第一个关于城市旅游公共服务体系建设的纲要；2009年，桂林成立了旅游公共服务管理处，成为我国最先对旅游公共服务管理体制进行建设的城市；2010年，为配合世博会的召开，上海市旅游事业管理委员会就“建立世博旅游公共服务体系”进行探索；等等。“十二五”旅游规划与发展中，各级政府普遍将旅游公共服务设施建设与服务完善作为重要的内容，如2012年，山东省编制《城市旅游公共服务设施规划建设标准》，“好客山东旅游公共服务网”上线，完善旅游中心咨询点建设；2015年浙江省制定旅游厕所三年行动计划，对通景公路、标志标识、停车场、房车露营地、高速公路服务区等旅游设施整体改造。这些变化都清晰地表明旅游公共服务在政府职能中的地位得到不断强化。

二、乡村旅游得到普及与发展，乡村旅游公共服务需求日益增加

乡村旅游是以乡村社区为活动场所，以乡村独特的生产形态、生活风情和田园风光为对象系统的一种旅游类型。[2]进入21世纪，我国的乡村旅游开始快速发展。据国家旅游局发布的数据，截止2014年底，全国共有农家乐190万家，乡村旅游特色村达10万个，全年接待游客达12亿人次，约占国内旅游接待总量的1／3，全年经营总收入达3200亿元，同比增长15%，受益农民超过3300万家，基本形成了依托城市、围绕名胜、展示山水、经营农事、特色农耕文明与现代文明融合发展的格局。同时，旅游投资加速向覆盖面更广的农村地区延伸，2014年全国乡村旅游实际完成投资1634亿元，同比增长69%，增速为历年最高，投资内容从单一产品建设向特色乡村民宿、乡村度假酒店、历史文化村落、养生休闲山庄、旅游风情小镇等多类型、多业态乡村度假产品拓展。

但是，与产业规模迅速扩大、乡村旅游需求持续旺盛之势不相适应的是，乡村旅游仍然存在组织化程度不高、服务规范性不足、低端竞争现象普遍等问题。其根源之一，与当前乡村旅游公共服务供给短缺有着直接的关系。如对于旅游者，若缺少信息、安全等公共服务，就会增加乡村旅游的安全隐患，特别当一些灾害信息不能及时送达，遭到险情不能及时得到救助时，旅游者的生命安全就会受到极大的威胁；而对于经营者，若市场信息服务、社区品牌塑造与营销推广、游客集散中心等公共配套服务不足，一些经营者，特别是以农家乐为主的微型企业由于缺少支持经营活动的公共服务，就会选择投入少、见效快的经营方式，即简单模仿，导致短期行为十分明显。可见，随着乡村旅游的社区化、常态化、散客化，乡村旅游公共服务的需求也日益增加，目前乡村旅游公共服务的供给不足已成为阻碍乡村旅游可持续发展的重大障碍。

三、政府为主体的单一供给模式弊端突出，市场化供给是重要途径

至于乡村旅游公共服务供给现状，客观来讲，近年来，政府重视程度不断加深，财政支持力度不断加大，项目的推进速度也得到不断提升。但是，随着乡村经济社会的发展、乡村旅游转型提升以及乡村旅游需求的日益多样化，乡村旅游公共服务面临的挑战越来越大，政府很难应付诸多繁杂的社会性事务。当前以政府为主导的单一模式暴露出来的问题也日益增多，如对乡村旅游公共服务内涵属性、公众诉求、供需特征等认识不足，供求错位、结构失衡、效率低下等，具体来说：总量上供给不足，即公共服务产品的种类和数量无法满足乡村旅游者、经营者、社区居民对其多元化需求，在空间上则表现为示范村优先供给、过度供给，其他村供给不足甚至短缺；缺乏创新意识与竞争压力、公共服务供给效率低下；乡村旅游公共服务需求的真实信息滞后，受益群体对乡村旅游公共服务的需求不能及时得到满足。

市场化供给能更好地把握公共服务的需求特征，针对性、选择性、灵活性、竞争性和专业性均强则能节省成本、提高效率、提升旅游者的满意度，且容易促进民众的广泛参与，在乡村旅游公共服务供给中应发挥其积极作用。但由于政府在市场化供给管理中缺乏有效的引导、激励与监管，一些企业为片面追求政府红利，导致短期行为明显、缺乏持久的公共责任、与社区利益矛盾加剧等问题的产生。因此，对市场化供给的研究，不仅只是解决当前乡村旅游公共服务的短缺问题，更需要研究与选择合理的市场化供给模式与路径，这样才能建构起乡村旅游公共服务供给的长效机制。