浅析国家追偿制度

太原市尖草坪区人民检察院 孙向荣 阎冰

我国的《国家赔偿法》是在1994年5月12日通过，1995年1月1日正式实施的。这部法律的颁布和实施，推动了我国民主法治的建设以及对公民权利保护的进程，具有重要的意义。但是，由于受到当时立法环境与立法背景的限制，这部法律从颁布以后就一直遇到案件少、赔偿少等种种的问题，并没有发挥出其应有的作用。2010年4月29日，十一届全国人大常委会第十四次会议通过了《关于修改国家赔偿法的决定》。此次修订对国家赔偿制度的完善、国家法制的进步具有重要的促进作用。

新修改的《国家赔偿法》承认了国家赔偿归责原则多元化，拓宽了国家赔偿的范围，完善了国家赔偿程序，提高赔偿标准，明确精神损害赔偿、赔偿费用支付有保障。这五个方面的修改，适应了社会主义法制建设的需要，使我国的诉讼法律制度又获得了重大发展，在保护公民和法人合法权益上有重要的意义。但是我国的《国家赔偿法》仍然有很多需要改进的地方，这其中就包括作为国家赔偿中重要的组成部分的国家追偿制度。

一、国家追偿制度的概念及立法现状

国家追偿制度，也称国家求偿制度，是国家赔偿制度不断完善的产物，是在国家赔偿进行完后，进一步区分内部责任归属而产生一项制度，也可说是国家赔偿的延伸，依附于国家赔偿制度的。国家追偿制度作为国家赔偿中一项重要的法律制度，主要是符合了法律责任的该当性。法律作为一个社会运行的标杆，它最重要的作用就是要违法者对其违法行为造成的后果去承担其应该承担的法律责任。

虽然我国的《国家赔偿法》第16条第1款规定:“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。”第31条规定:“赔偿义务机关赔偿后，应当向有下列情形之一的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用:(一)有本法第十七条第四项、第五项规定情形的;(二)在处理案件中有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。对有前款规定情形的责任人员，有关机关应当依法给予处分;构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”这两个法律条文是我们国家对国家追偿制度在立法层面的具体体现，即负有国家赔偿责任的国家机关在承担了赔偿责任后，可以责令向其中有故意或重大过失的国家公务人员追偿全部或部分费用。但是对如何具体的向有关人员追偿，以什么标准追偿却没有可供参考的标准，这也使本身看起来意义非凡的国家追偿制度，在这种原则性的立法面前失去了其应有的功效。

二、域外国家追偿制度的现状

目前，世界上大多数国家和地区都制定了国家追偿的制度，承认或认可了国家追偿制度在国家赔偿中的重要作用。但是，不同国家和地区在具体实施的方面仍有很大差异，在性质、程序、范围等方面有不同的认识。仅有部分国家存在以公务人员的个人责任由国家责任代替承担的情况，如美国《联邦侵权法》明确禁止政府向公务人员追偿。绝大多数的国家都采用了国家追偿制度来使公务人员承担其应承担的个人责任，如《日本国家偿法》第1条第2款规定:“公务员有故意和重大过失时，国家或公共团体对该公务员有请求权。”《德国基本法》第34条:“任何人执行交付担任之公职职务，如违反对第三者应负之职务上之义务时，原则上其责任应由国家或其任职机关负之。遇有故意或重大过失，应保留补偿请求权。关于损害赔偿及补偿请求，得向普通法院提起诉讼。”

与我们国家相比，世界许多国家或地区在追偿的问题上有着一套可操作的程序保障，在立法上也比较完善。目前我国的国家追偿制度在立法上还处于真空状态，所以域外这些在立法上和实践中的经验对于完善我国的国家追偿制度有着很有意义的引导作用。在对这些先进的国家追偿制度我们应该比较研究后，再结合我国国情进行合理借鉴。

三、建立国家追偿制度的意义

外国一位思想家曾说过:“如果人是天使，也就不需要政府了，如果让天使来统治人，也就无须对政府采取内外部的控制。在组织一个人统治人的政府，最大的困难在于使政府能管好被统治者的同时还要使政府管理自身。”国家追偿制度作为我国法律体系中的一个重要制度，同时还是国家对公务人员管理的一种行政管理手段，对于国家机关在对其内部活动的管理问题上起着重要的作用。一个完备的国家追偿制度的建立和形成，必然会受到国家基本制度、社会法治完善的程度、国家公务人员的素质以及公民的法律素养等多方面的影响，但是，概括来说，在应然层面上，国家追偿制度的完善对于国家法治建设有着重要的意义。

(一)有利于科学管理公务员队伍、提高公务人员依法行政意识

国家追偿制度对于国家对公务员队伍进行有效管理，提高公务人员依法行政的意识，在防止其执行国家权力时滥用职权等方面有着重大积极意义。这也是国家追偿制度设立的重要原因之一。国家的职能一般都是由国家公务人员在行使职权时的具体行为所体现，由于公务人员不同于机器设备，他们在认识能力、个人素质以及专业水平等方面都存在明显的个体差异，所以同一职能由不同公务人员执行可能会产生不同的结果。如果在不考虑公务人员的个人因素的情况下，通通将其在行使职权时所产的一切不利后果交由国家来承担，这样不利于公务人员责任心的培养，进而影响到国家对于公共事务和公务员队伍管理的水平。国家追偿制度的建立和完善，在深化国家赔偿制度方面，以及弥补公务管理上不足等方面起到了重要的作用。国家通过对违法公务人员的追偿，一方面是要求违法人员承担其应负的有责任，是国家追偿制度的具体体现，达到警告教育的作用。另一方面也是对其他公务人员起到教育的作用，督促他们恪尽职守，提高自身素质和依法行政的理念，提高行政水平。

(二)有利于更全面的保护公民权利

国家追偿制度具有保障公民权利的作用，这个是国家追偿制度设立的根本目的。首先，国家追偿制度的设立就是在于制定一套透明的追偿程序，通过制度的设立去实现追偿的目的，这其实也是对被追偿人的权利的一种保护。有权利就有救济，一个完善健全的国家追偿制度，不仅是对被追偿人追偿损失，督促提高管理水平，而且还要对追偿机关追偿权限以及追偿方式加以规制，同时还应为被追偿人提供受到不合理追偿的救济途径，保障其合法权益不被公权力所侵害。其次，国家追偿制度也是对国家财政经济上的一种弥补，从这方面考虑也可以说是对普通纳税人权利的保护。《国家赔偿法》第37条规定:“赔偿费用列入各级财政预算。”也就是说公民对国家的税赋是国家赔偿费用的来源，那么国家赔偿的实质也可以理解为用全体公民的财产来负担个别人员或组织在公务管理中由于疏忽造成的损失。国家追偿制度通过有条件的对有故意或重大过失的责任人员进行追偿，可以从一定程度上降低国家财政为此付出的比重，同时也就降低了纳税人分摊在国家赔偿中的份额，有利于保护纳税人的利益。

(三)有利于相对减轻国家财政负担

目前，各国在国家赔偿的支出问题上，普遍采用由国家财政负担的方式。那么国家赔偿的经费必然在国家财政支出预算上要占有一定的比例。然而随着国家权力的不断扩张，侵权行为的概率也会增大，国家赔偿的比例也会不断上升。但同时，国家财政每年的总收入是有限的，而国家赔偿案件的增多也就意味着赔偿费用的增加，这必然会影响到国家财政每年分配的计划。通过国家追偿制度，国家对有故意或重大过失的公务人员追讨部分或全部赔偿费用，并将其最终返还财政，必然在减轻国家财政负担方面上会有一定的积极作用。但是，同时我们也应该明确的是国家追偿是有条件的追偿，所以在减轻国家财政负担方面并不是其设立的主要目的，而是由国家追偿在实施后而产生的副产品。

(四)有利于促进我国的法治建设

首先，国家追偿深化了国家赔偿的责任追究机制，促进了我国法治社会的建设。国家赔偿是国家对于公务人员的侵权行为承担对受害者的赔偿责任，这不仅能够及时完全的弥补受害者的损失，也能缓解国家机关由于侵权而引起的公民与其的矛盾，从正面树立一个法治政府的形象。而国家追偿在国家机关赔偿受害人之后对有故意或重大过失的公务人员的追偿，这可以认为是国家赔偿责任的一种延续，因为国家不应该成为所有赔偿的最终承担者，所以在一定条件下还是要由有责任的公务人员承担。这样受害者、国家、国家公务人员三者最终在权利与义务之间达到一个平衡。其次，国家对公务人员的追偿并不是全部追偿，而只是对有故意或重大过失的人员进行全部或部分的追偿，这样既对公务人员做出了一定限制，防止其滥用权力，同时又没有打击公务人员工作的积极性与创造性，达到了二者的平衡。这对于我们落实依法治国，有着重要的保障作用。国家追偿制度的完善，体现了国家赔偿制度走向成熟，也对国家的法治建设起着重要的作用。

四、我国国家追偿制度的完善

我国的国家赔偿法对于国家追偿的规定过于简单，只是在规定要对有故意或重大过失的人员进行全部或部分的追偿，那么何谓故意或重大过失，怎么追偿，追偿多少，怎么区分全部和部分，在实际运作中又如何操作，这都是国家追偿制度在我国所需要完善的地方。

(一)确立明确可行的追偿归责原则

1.理论上确立明确的归责原则。

任何制度的实行都是要在符合一定条件的情况下才能去执行，同样对国家公务人员的追偿也必须符合一定的条件。在国家追偿的理论研究中，一般包括两个条件:(1)国家赔偿的义务机关已经对受害人支付了损害赔偿金。(2)公务人员要有故意或重大过失。这两个条件同时满足时，国家赔偿的义务机关才有可能向有过错的公务人员赔偿。

2.立法上实现统一的完整的归责体系。

除了上述在理论上进行构架外，还要在立法上体现出来，才能保障其实施。在我国中央立法上只有《国家赔偿法》和《行政诉讼法》中有关的追偿的规定，但是也仅限于原则性的规定，对于具体的操作则是交由国务院制定《国家赔偿法实施细则》来明确，同时由各地按照本系统内部的规定执行，这样在追偿的责任认定上各地各部门都有自己认定标准，杂乱无章，是否合理先不管，但是各个不同的责任认定标准就已经使追偿陷入了危险的状态，不是不追就是滥追。

在这种情况下，笔者认为应尽快统一在中央的层次上统一追偿的归责原则，通过对《国家赔偿法》的修改，增加对于国家追偿归责原则的条文，形成中央立法作为指导各地方各部门执行国家追偿的基础，同时确立统一的追偿原则也是国家追偿制度能够合法进行的一个基础，只有合法认定了公务人员的责任，才能根据责任大小去进行追偿。

(二)设立合理的追偿标准

归责原则是解决的什么样的情况下应该进行追偿，追偿标准是要确定追偿数额多少的问题。我国的《国家赔偿法》中原则性的规定了追偿的范围，即对于故意或重大过失的公务人员全部或部分追偿。那么什么情况要全部赔偿? 部分赔偿赔多少? 如何计算? 这些并没有统一的认识。国家追偿的金额是追偿制度的核心内容，事关国家机关、国家机关工作人员的切身利益。《国家赔偿法》作为国家赔偿的基本法应该制定具体明确的追偿标准。在这个问题上，笔者认为，可从以下两个方面去考虑:第一，确立统一的合理的追偿标准原则。在中央立法中明确国家追偿标准的原则，为国家追偿标准确定的进行宏观上的指导;第二，追偿标准中央化，去除地方化的标准。由中央制定了具体标准后，交由地方在此标准的基础上制定具体的操作细则，以完善追偿制度，确保追偿在各地方有效的实施。

(三)建立可行的追偿程序

一个制度是否具有可操作性，是否能达到预期的目的主要还是看这个制度在设计上是否有可行的程序作为保障。目前我国国家追偿制度在追偿程序的构建上没有明确的追偿程序，致使该制度一直处在冻结状态。我们国家通常把国家追偿的权力赋予了承担国家赔偿责任的国家机关，对该机关的国家公务人员进行追偿。这乍一看很容易让人形成对国家追偿程序属于内部程序的印象。但是内部程序存在着不透明不公开的弊端，容易造成对国家或公务人员权益的损害。因此，笔者认为国家追偿制度要想发挥其应有的作用，必须构建一套公开透明可行的追偿程序。同时，构建可行的追偿程序也是在明确双方权利义务的基础上才可实施的。为了保障国家追偿权的顺利实施，也应建立一个外部监督机关对追偿机关进行监督，以保障追偿权的合理有效的行使。同时也是对国家和纳税人负责，保障国家利益。

五、结语

我国的国家追偿制度是由《国家赔偿法》等法律的出台而建立起来的，至今已有十余年。国家追偿制度建立是我们国家建设法治国家，责任政府的必然要求。国家追偿制度一方面对违法行使国家职权的公务人员进行了处罚，保护国家利益，另一方面也是在维护国家公务人员的权益，免受不当追偿的侵害。但是在实践中，我国的国家追偿制度却存在很多问题，主要还是表现在立法过于原则上面，而随着我国法制建设不断地完善，国家追偿制度也将发挥更加重要的作用。因此，完善作为国家赔偿法中重要组成部分的国家追偿制度，具有非常重要的意义。