实行公共服务均等化的时机选择与主要思路

二、实行公共服务均等化的时机选择与主要思路

（一）时机选择

公共服务政策提供的（最优）时机选择与城市化路径存在理论上的密切联系。城市公共资源的有限性以及“分灶吃饭”的财政分配体制，决定了“新二元结构”问题缓解过程的阶段性特征。所以，公共服务均等化政策的推进必须依从渐进模式，不能一蹴而就，过度开放或过早开放或将加重财政负担。

但过晚实行公共服务均等化也不利于本地居民福利提升。这是因为，当城市化达到一定阶段、城市内流动人口规模达到一定水平时，对于流动人口的公共服务歧视会加剧城市内部不同户籍身份劳动力之间的福利差距和社会冲突，从而造成社会资源的非生产性消耗，阻碍城市化进程，并有损于城市户籍人口的利益。这时，均等化公共服务的社会融合政策就可能内生地产生，并相应地减少不同身份居民间的福利差距和社会冲突，促进城市部门的资本积累、城市化进程和经济增长。

刘晓峰等（2010）将上述思想模型化，在一定的参数结构下，比较了两种公共服务政策下城市经济的不同发展路径（见图5.2）。其中，横轴表示时期，纵轴表示城市居民的收入；图中的实线表示仅有城市居民能从城市公共服务中获益的情况，而虚线则表示农村转移劳动力能够与城市居民平等分享城市公共服务的情况。可以清楚地看到，如果城市公共服务只向城市居民提供，那么在城市经济增长的早期阶段，即城市资本积累较少时，城市居民可以获得相对较高的收入，但是随着城市经济的增长，虚线所代表的公共服务提供平等化政策下的城市居民收入将以较快速度上升，并最终超越前者。因此，城市公共服务提供的完全均等化能够推进城市化进程，并能消除由公共品分享不平等带来的收入差距以及由此而导致的城市社会的不和谐，促进城市的经济增长和城市居民长期收入的提高。

图5.2　两种公共服务政策的比较

就上海而言，均等化公共服务的时机已经到来。2010年初，国务院颁布《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中央一号文件），提出要“深化户籍制度改革”、“促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益”、“鼓励有条件的城市将稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系”、“着力解决新生代农民工问题，统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题”等。上海作为全国流动人口的主要流入地和区域经贸中心，已经具备统筹考虑户籍和非户籍人口公共服务均等化的能力和条件，有关政府职能部门应顺应城市化发展趋势，将公共服务均等化与促进社会融合提到新的历史高度。

2011年上海将适当提高在改善民生和社会建设方面的财政支出预算占比，聚焦就业、社会保障、医疗卫生、住房、交通、文化和社会公共安全等方面的重要民生事项，优化财政支出结构，表明上海政府推行公共服务均等化的能力与决心。2012年年中，俞正声在上海市第十次党代会上的报告指出，上海未来的发展，“要着眼于促进人的全面发展，着力完善公共服务，着力推进城乡融合，着力促进公平正义，强化源头治理，创新社会管理，努力实现平等包容、共建共享，全面提高人民生活水平和社会和谐程度”。

（二）主要思路

1.前提：从公共服务供给的实际情况入手

“新二元结构”造成的公共服务的差距主要体现在最低生活保障水平、养老保险、公共卫生、公共医疗和义务教育等多个方面，显著影响流动人口和社会边缘群体的收入水平、消费能力与经济福利，造成发展机会和发展过程的不平等。例如，现行医疗卫生体制下昂贵的医疗费用，致使大部分低收入外来务工人员“小病不去看，大病看不起”；现行公共教育资源的教学设置与生源分布在时空上的不匹配造成高中教学资源的极大浪费，同时义务教育阶段的各项开支又使得部分低收入外来务工人员的子女止步于公立教育的校门之外；现行养老保险制度下非户籍人口的待遇明显低于户籍人口，而无论非户籍人口职业技能的高低以及是不是企业所必需的人才；现行住房保障制度将农民工排除在外引发特有的“城中村”和“群租”现象，农民工和市民阶层之间的情感与文化上的疏离与隔阂进一步加剧了社会冲突甚至是违法犯罪。为此，缓解“新二元结构”要从现行体制所引发的比较突出的矛盾与不稳定因素入手，从人民群众的切身利益出发，通过合理的制度设计与完善，促进社会融合。

2.目标：提高外来流动人口的经济与社会融入度

“新二元结构”主要表现为流动人口在城市生产生活中较低的经济与社会融入度，为此，应积极通过立法、行政和市场等手段设法破除各类经济与社会藩篱，稳步实现“浅度城市化”的深化即外来务工阶层的市民化过程，以提高流动人口的经济与社会融入度。一是要促进城市内部劳动力市场的融合，从统一的用工条件，到同工同酬同福利，再到和谐共赢的劳资关系，从而体现劳动力自由平等流动的要素价值。二是要在政策措施上加大对流动人口中弱势群体的扶持力度，引导其参与社会劳动；另一方面，也要为具有特殊才能的经营管理人才和科技创新人才提供尽可能多的落户可能性，为其创业和工作扫除后顾之忧。三是要促进公共服务资源的合理流动，运用郊区偏向的公共政策灵活调节和逐步改善公共服务资源在供求上的时空不匹配。四是要转变对流动人口的管理理念，充分认识到城市化过程是实现人才流动的机制而不只是人口流动的过程，实现从管理模式到服务模式的转变需要多方职能部门的共同努力。只有同时基于以上几个方面，才能真正缓解或消除正规部门和非正规部门之间、不同行业之间、户籍和非户籍社会群体之间过大的收入差距、消费差距，以及对公共资源恶性竞争的社会不稳定局面，从而维护上海经济发展所依托的创新精神与稳固基础，彰显城市吸引力和张力，推动城市化、工业化和城市转型向纵深发展，使得上海在发展与转型的过程中更具包容性与增长性，实现城市更融洽的经济与社会关系，促进社会的和谐稳定。

3.过程：让非户籍人口的意志参与公共政策的制定过程

“新二元结构”的形成归根结底与中国长期以来实行的户籍制度有关，在户籍制度改革相对滞后的情形下，要缓解“新二元结构”就要从根本上弱化户籍制度的福利效应，剥离附着在户籍制度之上的公共福利的非均等，还原户籍制度的人口登记的单一功能属性。当前，弱化户籍制度福利效应的阻力主要来自差异化的福利效应所形成的社会分层及利益分层，低层次群体向上流动的意愿较大，同时高层次群体又不愿意丧失在制度博弈中已经获取的既得利益，从而形成“内部人”和“外部人”之间的强大利益冲突。应当看到，在仅局限于“内部人”参与的社会话语权及公共政策的制定过程中，改革既得利益群体的收益并弱化户籍制度的福利效应几乎是不可能的，这也解释了为何近年来对户籍制度改革的呼声不绝于耳，但鲜有针对性措施的悖论。为此，户籍制度改革需要加入让“外部人”意志得到体现的民主协商机制和决策机制，将非户籍人口的意志加入公共政策的制定过程无疑有助于公共服务均等化的产生。