公共服务均等化是一种包容性的城市发展理念

一、公共服务均等化是一种包容性的城市发展理念

作为一个拥有2000多万人口的特大型城市，上海的公共服务均等化是一项系统工程，涉及多个政府部门的通力协作与有效配合，需要秉承“理念先行、有序推进、多方合作、财政铺路、管理跟进”的原则，以包容性的城市生态体系，催生和构建具有海派文化底蕴的公共服务均等化政策框架。从公共服务提供数量的角度看，公共服务均等化意味着将尚未达到均等化提供状态的公共服务由非均等化提供转化为均等化提供，即公共服务提供的机会均等，例如，义务教育应当从户籍人口子女逐步拓展到对城市非户籍人口子女的全覆盖。同时，从公共服务提供的质量以及社会受益人群感受的角度看，公共服务均等化又是从尚未达到均等化受益的公共服务由社会非均等受益转化为社会均等受益的过程。例如，城市内部户籍人口和非户籍人口在住房、医疗、教育等公共服务领域存在程度较高的非均等受益的差异，应设法加以解决。

首先，公共服务均等化是一种包容性的城市发展理念。城市向外来流动人口特别是农民工提供公共服务，是基于农民工为城市建设和社会服务作出劳动贡献的事实；同时，农民工也是城市纳税人和社保赡养率的重要组成部分，鼓励流动人口在上海生活、工作并参与及享有统一的社保，对于上海提高税收收入及应对人口老龄化具有极其重要的现实意义（左学金，2010）。为此，从城市发展政策演进的角度看，公共服务均等化不是对流动人口或农民工弱势群体的恩惠，而是基于“权利”和“义务”对等原则下，城市治理理念的根本性转变。这种转变有利于彰显博大、包容和平等的上海城市精神，同时也有利于构筑和谐稳定的社会关系。

其次，公共服务均等化应当按轻重缓急有序推进。制定实施和推进时间表的意义在于将有限的城市公共资源进行合理分配，以集中优势力量缓解上海的“新二元结构”。例如，在近期（“十二五”期末）逐步取消或缩小非户籍人口及其家属在九年制义务教育、公共医疗卫生、基本劳动权益保障和养老保险等方面与户籍人口之间的差异；对于外来人口子女的高中教育、农民工住房、城乡低保及创业环境问题，可以在未来十年中长期规划中依次给予解决。

其三，公共服务均等化需要不断创新公共服务供给模式，逐步确立基本公共服务的多元化供给制度。在公共服务的供给方面，政府应当起到主导作用，但也不能忽视社会组织，如非营利机构、慈善团体、各类基金会等在公共服务供给中的重要补充作用，建立起政府、市场和社会充分参与，协同治理的公共服务供给模式，提高公共服务的供给效率。根据公共服务的需求，建立畅通的信息传递机制，采取授权、特许、外包、购买服务、公私协作等灵活多样的方式，准确定位不同方式中政府的权责，为供给主体提供等价激励，降低财政成本，防止滋生腐败，加强风险防范。与此同时，政府还可以倡导和推行基本公共服务的标准化管理，将公共服务的实际供给水平能否达标或超标直接列入国民经济和社会发展规划，并作为政府政绩考核的主要依据。

其四，公共服务均等化意味着民生财政支出比重增加。一般而言，科学教育、医疗卫生、住房开发和城市治理等社会服务与福利方面的支出比重，决定了一座城市在提供公共服务均等化方面的水准。财政支出向教育、医疗和社保等公共服务倾斜是保证公共服务均等化的基本前提。转变财政支出结构不仅意味着对公共服务投入力度的增强和覆盖范围的扩大，还对转变政府职能、提高行政效率及压缩行政成本提出了更高的要求；转变财政支出结构不是单纯地增加教育、医疗和社保项目的支出份额，而是要系统考虑财政支出的动态最优路径，完善财政支出在城市中心和郊区地带的转移支付机制，改革财税收入体制，通过开征财产税、房产税、资源和环境税，为公共服务开支广辟财源，以确保城市内部收入差距的缩小以及公共服务的均等化，维护社会的公平公正。

其五，公共服务均等化有助于转变人口管理模式。从政府层面看，应致力于改善郊区边缘地带如“城中村”的居住环境及周边配套设施，重点完善劳动力市场上公共就业政策，积极探索“综保”和“镇保”纳入“城保”的路径和机制，为流动人口提供在上海生存及职业发展的空间。从社区层面看，应充分利用社区平台，构建流动人口与市民之间的“文化认同”机制，是提高社区聚合力的重要途径，通过一些喜闻乐见的群众性活动，减少城市居民与流动人口的文化差异，并从文化认同开始，逐步建立融合的生活理念、工作态度和社会秩序。最后从企业层面看，要规范用工制度，尤其要加强企业对外来务工人员的人文关怀，保障非户籍人口的劳动权益，使其在企业内有一定的归属感及安全感。