主要附件内容

1．金融服务附件

1）金融服务附件基本内容

金融服务附件是TiSA谈判的重点，这不仅因为金融在整个服务贸易中所处的地位，也因为世贸组织成立初期达成的《金融服务附件》为TiSA谈判奠定了良好的基础。TiSA的金融服务附件全盘吸收了GATS的《金融服务附件》，并在此基础作了进一步规定。

附件第2条（a）款将“金融服务”定义为“包括所有保险和与保险有关的服务、所有银行以及其他金融服务（保险除外）”，其中：

保险和与保险有关的服务包括：

①直接保险（包括合保）：人寿险、非人寿险；

②再保险与转分保；

③保险中介业务，包括经纪人业务、代理业务；

④保险辅助业务，包括咨询、统计、风险评估、理赔等业务。

银行以及其他金融服务（不含保险）包括：

⑤从公众中吸收存款和其他可支付资金；

⑥各种类型的借贷，包括消费信贷、抵押贷款、保理、融资；

⑦金融租赁；

⑧所有支付和资金划拨服务，包括信用卡、借记卡、旅行支票、银行汇票等业务；

⑨银行担保与承诺；

⑩自由账户和客户账户上的贸易，包括（A）资本市场工具，包括支票、汇票、存款凭证；（B）外汇交易；（C）金融衍生产品，包括期货和期权；（D）汇率和利率工具，包括掉期和远期汇率协议；（E）可转让证券；（F）其他流通票据和包括黄金在内的金融资产贸易；

○11参与各类证券事务，包括背书、代为保管（单位和个人）以及与此相关的服务；

○12货币经纪；

○13包括现金理财和打包管理在内的资产管理，各种类型的集资管理，养老金管理，贵重物品保管，存款和信托服务；

○14金融资产理赔和清算服务，包括证券、金融衍生产品和其他流通票据；

○15提供和转发金融信息、处理金融数据以及其他金融服务提供者制作的软件；

○16就上述⑤～○15项列举的各类活动提供咨询、中介和其他各种辅助的金融服务，包括信用评估与分析、投资与资产管理研究与建议、企业兼并与重组以及战略制定方面的建议。

附件第2条（b）款将“金融服务提供者”定义为“一缔约方任何希望提供或正在提供金融服务的自然人和法人，但是不包括‘公共机构’（public entity）”。（c）款将“公共机构”解释为：（i）缔约方政府、中央银行或货币管理机构，或者受其控制或为其所有的机构，其主要活动是帮助政府履行职能或为政府的目的工作，不包括主要是在商业基础上提供金融服务的机构；（ii）一家私营机构，其从事的业务通常是由中央银行或货币管理机构执行的。（d）款将“新金融服务”定义为“具有金融性质的服务，包括与现有金融产品或新金融产品有关的创新服务，或者是一种新金融产品投递的方式，这种产品不是从金融服务提供者所在的缔约方提供，而是从另一个缔约方提供”，即不通过传统的“商业存在”方式提供服务，而是通过网络提供的“跨境服务”^[49]。除了（d）款，第2条前3款内容基本是GATS《金融服务附件》相关规定的翻版。

第3条以下的规定则是TiSA谈判的主要内容，其中第3条（市场准入）拟列入以下内容：

（1）每个缔约方的承诺是根据TiSA核心文本第1条第3款（市场准入）作出的，并与该条所列的期限、限制、条件保持一致，包括：

（a）一缔约方的金融服务提供者，通过TiSA核心文本第1条第2款（d）项^[50]定义的“商业存在”方式，在另一缔约方提供金融服务附件第2条（a）项列举的所有服务^[51]；

（b）通过中介或者本身也是中介，作为委托人从一缔约方向另一缔约方提供以下金融服务：

①与下列业务有关的风险保险：（A）海运、空运、太空发射，保险范围覆盖运输的乘客、货物和运输工具；（B）远洋货轮；（C）近海大规模的能源勘探、开发和生产^[52]；（D）国际运输过程中过境的货物；

②再保险与转分保；

③与第2条（a）款（iv）项所列保险有关的服务；

④金融信息和金融数据处理；

⑤对位于缔约方境内的投资提供建议；

⑥对位于缔约方境内投资的打包管理，但不包括（A）信托服务；（B）贵重物品保管业务和与管理集体投资无关的履约服务；

⑦由一缔约方向另一缔约方通过电子支付方式结算的支付卡交易^[53]，包括（A）包括信用卡（credit card）、收费卡（charge card）、借记卡（debit card）、支票卡（check card）、自动取款机卡（ATM card）、预付卡（prepaid card）在内的支付卡和其他支付工具，以及与相关银行卡或支付工具有关的唯一支付账号；（B）“支付卡交易电子支付服务”不包括交易者账户上的资金转移，且仅限于那些通过专用网络支付的服务；

（c）缔约方居民购买的其他任何下列条款列明的服务：

①第3条（b）款①～③项列举的服务；

②第2条（a）款④～○16项列举的服务。

附件第4条第1款规定，TiSA核心文本第1条第4款规定的国民待遇仅适用于本附件第3条第1款（b）～（c）项所列举的金融服务，除非一缔约方在其承诺表中有特别列明。TiSA核心文本第2条第2款（国民待遇承诺）第3项不适用于金融服务附件规定的国民待遇。该条款规定，缔约方修改不符合国民待遇措施的基本原则是朝着更加合规的方向发展，而不是相反。

附件第15条是透明度要求。除了吸收一般国际条约中有关透明度要求的普遍规定外，附件还强调在未来的TiSA核心文本中单独增加一个章节，规定缔约方应公开其金融管理政策，包括许可证申请程序，具体标准可参考部分已经达成的双边或区域性自由贸易协议。缔约方的金融监管参照国际组织和一些领导人峰会倡导的原则和行为准则，包括G20峰会^[54]、金融稳定委员会^[55]、巴塞尔委员会^[56]、国际保险监管者协会^[57]、证券委员会国际组织^[58]、金融行动专职委员会^[59]以及经合组织^[60]建议或制定的标准，同时在缔约方之间遵守G7峰会倡导的“信息交换十项基本原则”^[61]，并在双边和多边协议中贯彻这些原则。

与以往国际条约在银行监管问题上规定不明相区别，附件第16条（国内审慎监管措施）规定，“尽管有本协议的其他规定，缔约方不应该被阻止因审慎原因而采取的措施，包括为了保护投资者、存款人、保险受益人或者金融服务提供者对其有受托义务者，或者为了确保金融系统的统一和稳定。在不与本协议其他条款相冲突的前提下，这些措施不应被用作规避缔约方的承诺或义务的手段”。“缔约方可以在评估后承认其他缔约方的审慎监管措施。这种承认可以通过相互协商取得或者基于双方的协议或安排自动获得”。上述规定明确了缔约方审慎监管的权利，同时为各缔约方统一监管措施提供了可能。

2）金融服务附件对缔约方及其他世贸组织成员的潜在影响

2008年金融危机过后，各国政府纷纷对金融机构的交易进行管制，防止类似危机再度发生。TiSA是一个转折点，它针对各国政府的管制行为制定规制措施，内容几乎覆盖整个金融领域，包括金融衍生产品、银行、股票、债券、外汇等领域以及人寿和非人寿险、信用卡、金融数据处理、信用评级、再保险等具体金融业务。虽然谈判各方在上述领域限制管制措施的承诺至今尚未公布，但是谈判方向已经明确。附件还限制缔约方政府管制新金融产品，即那些尚未开发出来的金融产品（第9条），允许一缔约方不通过“商业存在”模式向另一缔约方提供金融服务（第2条（b）项），这一点比GATS规定更进了一步。

与以往金融自由化规则相比，TiSA的突破体现在以下几个方面：

第一，对于防范金融风险的非歧视管制措施的限制。

TiSA的全方位金融市场开放导向与传统的金融管制理念是有冲突的^[62]。缔约方政府如果禁止诸如复合衍生产品等金融产品将会遭到别的缔约方挑战，甚至被告到TiSA框架下的仲裁庭。然而，复合衍生产品恰恰是2008年国际金融危机的罪魁祸首。核心文本第1条第3款第2项的（b）～（c）体现了TiSA试图限制缔约方控制银行规模的努力。控制银行规模是2008年金融危机后各国形成的普遍共识，理由是避免出现一些金融机构因为“太大而不能倒”（too big to fail）的管理困境。

TiSA核心文本第1条第3款第2项（e）的规定也与禁止“混业经营”的金融管制方式相冲突。禁止拥有储户存款的银行从事对冲基金这类高风险投资交易，这种做法已经为许多国家所接受。然而，这一点将受到TiSA核心文本的挑战。GATS的市场准入规则是在20世纪90年代制定的，当时的市场氛围是普遍认为需要放宽金融市场管制。尽管在2008年国际金融危机之后，人们普遍意识到宏观金融管制的重要性，但是TiSA在市场准入方面的规定还是全盘吸收了GATS的规定。不仅如此，TiSA还试图要求缔约方开放更多的领域、进一步放宽金融市场的管制^[63]。原先申请GATS框架下豁免的TiSA缔约方在谈判中将会被要求放弃这些豁免。

此外，TiSA核心文本中还有一条GATS所没有的内容，即“缔约方政府将努力去除或限制非歧视措施的影响”。附件第14条（非歧视措施）第1款规定，如果这些措施妨碍了外资金融机构提供金融产品和金融服务，即使在别的领域是符合TiSA规定的，也要取消或受到限制。可见，相比GTAS，TiSA在金融服务市场自由化方面更进了一步。

第二，允许外包处理客户敏感的金融数据。

尽管网络黑客攻击导致客户数据泄露的事件频频发生，TiSA允许缔约方要求金融机构提供客户个人海外金融信息，从而增加对金融机构的监管。TiSA谈判包含了两份涉及跨境信息转移的提案，都禁止缔约方政府设法阻拦外包处理客户的金融数据，其中由美国等缔约方提出的提案相关措辞（附件第10条第1款）似乎与缔约方目前的数据保护政策和法律规定有冲突。例如，欧盟法律强调个人数据的严格保护，在对个人隐私没有提供足够保护之前，一般禁止将公民的个人数据转移至其他国家^[64]。尽管该提案有关于保护个人隐私的措辞，但是在实际运用中会有很大争议，因为TiSA的另一条款规定：“保护个人隐私不得成为规避TiSA的理由”，而这一条规定适用于外包海外国家处理个人数据等金融服务。其他缔约方今后可以指责欧盟上述法律违反了TiSA“允许将个人数据自由转移（进）出境”的规定。事实上，欧盟等部分缔约方在谈判时已经要求遵守这项规定的承诺不适用于部分金融领域，美国等缔约方对此尚未表态是否同意。另一份由美国单独递交的提案则根本没有提及保护个人隐私（附件第10条第1款）^[65]。

第三，要求缔约方政府预测所有与TiSA有可能冲突的管制措施。

TiSA不仅禁止明显歧视外国公司的做法，同时也禁止那些形式上对本国和外国公司待遇相同、但有可能在事实上倾向于本国公司的政策（核心文本第1条第4款第3项）。例如，许多国家政府都要求所有银行必须维持一定比例的资本准备金以防银行倒闭。即使这一规定对本国银行和外资银行一视同仁，该制度的实际运作也有可能对外资银行构成不利影响，因为该外资银行的本国政府也会要求其母行维持一定比例的资本准备金。这种普遍采用的金融风险防范措施有可能在TiSA中受到挑战，原因是“它改变了竞争条件，从而有利于本国银行”，尽管缔约方政府为了金融稳定，对本地经营的外资银行享有专属管辖权。

在国民待遇条款上，TiSA重复了GATS的内容。对于防范金融危机的规定，两者几乎如出一辙。TiSA要求缔约方所有金融领域的管制措施都要受到协议的规制，除非有明确排除（核心文本第2条第2款第1项）。与此形成对比的是，GATS只要求世贸组织成员在其明确承诺开放的领域遵守国民待遇，这是由“正面清单”向“负面清单”管理模式转变。TiSA缔约方在谈判时很难设想所有的金融管制措施，包括对今后开发的那些金融衍生产品的管制。然而，任何一项在制定“负面清单”时疏忽或无法预料的管制措施，在今后的实际运用中都有可能遭到挑战乃至报复。

第四，永远禁止与放松管制要求不符的新的金融管制措施。

TiSA缔约方的承诺包括不推出与放松管制要求不符的新金融政策。这种“维持原状”（standstill）的做法“锁定”了现有的管制水平，尽管许多国家政府还在不断调整金融管制政策，更不用说今后应对新金融产品和风险的政策。一份TiSA谈判提案建议，禁止缔约方政府今后制定规避市场准入规则的措施，要求各领域的豁免仅限于“现有”政策（附件第3条第2款）。依据这份提案，缔约方将承诺，今后任何时候在已经开放的领域不推出新的、非歧视的限制市场准入的政策，如“禁止开发有风险的金融产品”的规定。另一份提案则明确规定，各缔约方应努力避免出台新的、非歧视措施导致限制外国服务提供者已经享有的市场开放程度（附件第14款第2项）。

核心本文第2条第2款第2项不允许缔约方在已经承诺的领域履行国民待遇原则时有任何偏离，且这种偏离不是从形式上判断，而是从政策的实际效果判断。尽管缔约方可以在加入TiSA时为现有的金融管制措施找到豁免机会，但是该缔约方今后一旦撤销这项豁免或消除了其带来的影响，则再也不能恢复到原来豁免的状态（核心本文第2条第2款第3项）。例如，缔约方鉴于某外资银行母行的业务稳定性，停止要求其保持一定数量的存款准备金，TiSA将禁止该缔约方今后重新要求该外资银行维持一定数量的存款准备金，即使其母行的业务开始变得不再稳定^[66]。

第五，禁止旨在防止和化解金融危机的资本控制。

2008年金融危机爆发后，越来越多的经济学家意识到，遏制投机性热钱流进／流出的资本控制（管制）是防止和化解金融危机合法的政策工具^[67]。尽管国际货币基金组织在20世纪90年代呼吁各国放弃资本管制，它在2012年出台的“后金融危机政策立场”时承认，资本管制对于确保金融稳定也许是有必要的^[68]。与上述“后危机时代共识”相反，TiSA重复了“前危机时代的规则”，禁止采用资本管制措施，只允许少量的例外（核心文本第1条第3款注解2）。

TiSA禁止那些旨在防止货币快速升值、导致资产出现泡沫和其他宏观管理问题的资金流入以及旨在防止资本突然出逃导致危机爆发的资金流出限制措施^[69]。TiSA大范围禁止缔约方资本管制的唯一例外是“支付平衡危机例外”。从性质上讲，为消除“支付平衡危机”而采取的资本管制是临时措施，管制必需逐步放宽。即便如此，这种临时性的资本管制措施还是有可能受到别的缔约方挑战（核心文本第1条第8款）。GATS首次制定了规范资本管制的限制条款，而TiSA则完全冻结了资本管制措施，并为缔约方挑战资本管制措施提供了可能。

第六，要求缔约方接受尚未开发出来的金融产品。

尽管人们对“债务抵押债券”、“信贷违约掉期”这些导致2008年金融危机的金融新产品依然记忆犹新，TiSA要求缔约方政府开放新金融产品和服务市场，包括那些尚未开发出来的产品和服务。附件第9条明确规定，缔约方政府“将允许”外国公司引入新的金融产品或服务，除非这种引入需要制定新的法律或者改变原有的法律。如果缔约方政府能够预先证明某一新金融产品或服务有朝一日会对金融安全构成威胁，该条款允许其为了审慎监管原因拒绝引入这一新金融产品或服务。然而苛刻的举证责任规定意味着缔约方政府事实上很难拒绝引入新的金融产品或服务。例如，当组合金融产品于1987年首次被引入美国时，人们很难证明债务抵押债券的潜在危害。然而，恰恰是这些金融创新产品导致了二十年后的那场金融危机。

除了审慎监管理由之外，缔约方政府还可以借助保护消费者等其他合法理由拒绝别的缔约方提供的新金融产品或服务。例如，某缔约方向别的缔约方提供按日计息的贷款业务，这种金融服务对于那些信用不佳的借款人危害很大，容易陷入“利滚利”的泥潭。TiSA禁止缔约方政府以审慎监管为由拒绝这种服务。另一个类似例子是附件第20条要求缔约方政府不要考虑对新引入的保险产品设定审批要求。

第七，将本国的金融监管“外包”给别国政府。

如果另一缔约方政府实施的金融监管与自己的措施大致相当，TiSA缔约方政府可以免除对来自该缔约方金融机构的审慎监管，这就是附件第18款规定的“承认”制度。由此，缔约方政府将原本由自己承担的审慎监管责任“外包”给了别的缔约方政府。在诸如食品安全监管等领域，这种标准相互认可的做法可以减少SPS、TBT措施乃至保障措施的采用^[70]。TiSA核心文本建议缔约方政府调整金融监管措施，以适应谈判达成的新标准，这也是附件第18条第1款所指的“统一”（harmonization）程序。

以往其他领域标准统一的经历表明，一国通过本国民主程序制定的保护措施越来越多地被那些在产业界鼓动下闭门磋商谈判达成的规则所取代^[71]。公众参与程度越低，制定的标准在众多监管措施中的共识度也越低，其结果是削弱了有关国家的自我保护。虽然TiSA没有“要求”缔约方政府去“追求”承认和实现金融监管标准的统一，但是TiSA谈判的方向是明确的：建议缔约方政府尽可能采用统一的金融监管方式，而不是制定符合自身特点的金融监管制度。

第八，给金融企业影响政府推迟监管措施出台的机会。

附件第15条第4项要求缔约方政府公布新的金融监管措施草案，以便在这些措施在正式出台之前，能给相关利益人评论的机会。美国的实践表明，最有可能对政府出台的这些监管措施评头品足的是相关企业。事实上，这一程序给了这些企业游说甚至发难的机会，其结果往往削弱了这些措施的影响或者导致政府推迟执行这些措施。附件第15条第5项要求缔约方政府在最终公布监管措施时，也要同时公布金融企业的意见。即使到了公布这个阶段，缔约方政府还不能立即执行这些措施，要留出一段“合理时间”让各方适应（附件第15条第6项）。在美国，正是这些繁琐要求导致新出台的监管措施迟迟得不到执行，有的甚至一拖就是几年。这对于处理金融危机等紧急情况几乎是“远水解不了近渴”。如果TiSA仿照美国模式，要求缔约方政府在出台金融监管措施之前征求相关利益方意见，这在事实上为这些措施的出台设置了许多人为障碍。

第九，在维护纳税人基金安全时，禁止缔约方政府偏袒本国企业。

附件第6条要求缔约方政府在购买金融服务时要遵守国民待遇，禁止其在签订一些重要的金融服务合同时偏袒本国企业。例如，美国联邦和地方政府都有与储蓄银行签订的保护纳税人基金的合同^[72]。TiSA要求缔约方在签订此类合同时给予外国金融机构平等机会。这项规定对缔约方金融体系的安全影响巨大，因为上文讨论的这些TiSA规则有可能危及外国银行的稳定性。举例来说，如果TiSA的国民待遇规则导致缔约方对外国银行比本国银行更低的资本准备金要求，缔约方政府可以对授权外国银行管理本国纳税人基金有合理的关注。然而，依据附件有关规定，缔约方政府不允许给本国银行在从事这项敏感业务时更加优惠的待遇。

第十，受到挑战的审慎监管措施只能依赖并不充分的抗辩理由。

针对附件第16条列举的“审慎监管措施”，TiSA推动者声称，缔约方政府无须关注协议有许多过于宽泛的限制规定。然而附件第16条几乎是照搬了GATS的规定，这些规定一直受到学者的诟病^[73]。按规定，TiSA缔约方只有在其金融政策正式遭到挑战时才可以援引附件第16条，而且第16条第2项要求采取的审慎监管措施不得与相关缔约方在TiSA下的义务相冲突。然而，缔约方政府一般都是在其认为相关措施就是出于审慎监管需要时采取的，至于是否与其义务相符，这一点只有别人才能评判。因此，第16条第2项在实践中很难得到有效执行，以至于给争端解决机构这样一个错觉：为审慎监管措施的抗辩往往是一种狡辩。

此外，附件第16条注解有关“审慎”一词的定义无法涵盖所有可能遭到挑战的金融政策。例如，限制高利贷等这些保护借款人利益的措施似乎就不符合审慎监管要求。对于缔约方政府而言，将其确保金融稳定和消费者安全的措施全方位受制于TiSA，并希冀附件第16条这样一条内容狭隘，且有争议的规定来捍卫自己的审慎理由，这种做法显然是不够审慎的。

3）金融服务谈判遗留的问题

虽然与GATS相比，TiSA已经有了许多重大突破，但是与其设定的最终目标相比，金融领域还有以下若干重要议题尚未解决：

第一，其他协议融入TiSA所产生的“棘轮效应”。

在“最惠国待遇”条款下，不同协议融为一体时都是向着高标准待遇看齐。因此，通过TiSA这个“连接点”融合的其他协议，TiSA缔约方今后要给予它们确定的服务和认定的服务提供者最惠国待遇，即使某些服务没有被列在TiSA的调整范围，协议的缔约方也不是TiSA缔约方，甚至还不是世贸组织成员。反之，部分TiSA缔约方原来在双边协议等小范围的贸易与投资协定中承诺更加优惠的待遇，现在有可能被“稀释”——通过TiSA会有更多缔约方受惠^[74]。在GATS框架下，世贸组织成员在作出市场开放承诺的同时，可以列出不受国民待遇条款限制的措施和领域，虽然这些豁免性质上是临时的，5年后需要经受审查，但事实上很少有被撤销或收回的。TiSA缔约方今后如何认定这些豁免或者是否像GATS当初那样的规定处理（5年后审查），目前尚未达成一致意见。

第二，政府采购将在更大范围受到制约。

TiSA重申了GATS有关政府采购的规定：非歧视原则和市场准入规则不适用于那些与政府部门购买服务有关的规则、规定和要求。但是这项例外只限于购买服务仅仅是为了政府自身需求、不会将它再用于商业销售或者为其他销售提供服务。如果政府签订的是供电或供水服务合同，或者建筑合同或运输合同，或者与私营机构通过合伙或签订合同提供社会服务的，则政府采购规则不适用。目前，政府采购在核心文本中还只是一个框架条款（第3条），政府采购附件也只有几个原则性条款，具体内容还有待充实。

第三，行政决定复议要求。

许多缔约方都希望在TiSA框架内确立行政复议机制，让受到缔约方政府行政决定影响的服务和服务提供者有一个明辨是非的场合。如果复议不是由独立于作出原行政决定部门的机构受理，行政复议必须“公正、客观”。类似的措辞已经出现在国内管制附件^[75]。谈判各方正在讨论是否将这一规定列入核心文本。各方的主要分歧是这样的复议机构何时成立。

第四，国内管制问题。

国内管制规则在TiSA核心文本中只是一项原则性条款，详细的规定主要是在单行本的国内管制附件，尤其是承认缔约方政府有权管制和引入新的管制措施等内容。各方的分歧是这些管制是基于一般的公共利益还是国家安全利益。美国一直对国内管制规定心存芥蒂。它已经在GATS中封杀了国内管制条款，将以“合理、客观、公平”方式执行一般行政措施的要求限定于承诺表中具体列出的开放领域。可以预见，对缔约方政府管制措施更广泛和严厉的限制规定将出现在单独的附件中。

第五，透明度问题。

TiSA的透明度规则突破了GATS仅仅要求世贸组织成员公布相关法律、法规和行政措施的规定。TiSA的透明度规则还包括确保服务企业的商业利益，尤其是那些跨国公司的利益（包括有机会接触和影响政府的决定）等内容。跨国公司可以通过这些规则，阻止或改变它们不喜欢的政府决定，或者帮助政府联合捍卫那些受到挑战的决定。

第六，补贴问题。

补贴是TiSA核心文本所定义的政府“措施”之一。补贴并不一概被否定，但是补贴如果仅限于国内企业，则违反了国民待遇原则，除非这种做法在承诺表中已经明确列出。迄今为止，TiSA谈判还没有明确是完全照搬GATS有关补贴的规定，还是在此基础增加新的内容？因此，这些内容在核心文本中没有作为一个具体条款列出，更没有单独的附件。

2．电信服务附件

1）电信服务附件的基本内容

与金融服务附件一样，TiSA有关电信的谈判也是在世贸组织早期形成的《电信附件》基础上展开的，目前的法律文本草案也相对比较完整。虽然谈判各方对每一条规范的表述和内容还在商议，但是附件的框架结构已经初露端倪。整个附件共有20个条款，包括第1条（范围）、第2条（电信服务市场的开放）、第3条（电信监管机构）、第4条（技术中立）、第5条（互通性）、第6条（监管的灵活性）、第7条（许可证颁发与其他授权）、第8条（透明度）、第9条（争端解决）、第10条（公共电信的获得与使用）、第11条（公共电信服务一般提供者的义务）第12条（公共电信主要提供者的义务）、第13条（海底电缆和陆地安装的设施及服务）、第14条（通用服务）、第15条（稀缺资源的分配与使用）、第16条（国际漫游）、第17条（国际标准与组织）、第18条（国际合作）、第19条（审议）、第20条（定义）。

从上述内容看，电信服务附件不仅对电信服务的范围和定义作出解释，同时也规定一般服务提供者和主要服务提供者需要履行的义务、监管机构的权限、国际标准的参考与国际合作等这些电信领域特有的事项。由于电信是一个技术快速发展的领域，附件第4条规定了电信领域的“技术中立”原则，即服务提供者有权选择任何一种技术条件支撑其提供的服务，除非有关缔约方的法律对服务提供形式有明确规定。缔约方不能因为提供服务的技术手段发生变化而改变原先作出的市场准入承诺。“技术中立原则”在GATS没有被提及，但是在“赌博案”中被评审团接受，并成为世贸组织争端解决中形成的“惯例”^[76]。这些规定在电信服务附件谈判中仍存在争议，并且会引发整个TiSA相关议题的讨论。

2）电信服务附件若干谈判焦点分析

第一，附件虽然主要涉及电信的输送载体——电话、互联网、无线服务，但是没有“公共电信服务”的定义，也没有将公共电信服务限于上述哪一类载体。这有可能导致附件中的“义务”规定适用不限于公共电信服务提供者，这样的争议在其他国际条约中已经发生过^[77]。不仅如此，GATS的《电信附件》仅适用于“影响获得和使用公共电信传输网络和服务”的措施^[78]，TiSA的电信服务附件表明，其适用的管制措施是辅助于“影响获得和使用公共电信服务”的措施。草案中的一条建议甚至直接承认其适用于电信业务中的“增值服务”。这有可能引发争议，因为对公共电信服务提供者规定的义务不一定同样适用于诸如网络视频电话这类高端服务^[79]。

尽管GATS的《电信附件》明确排除“有线或无线电台或电视节目传播”^[80]，TiSA的电信服务附件建议稿提到，将附件第8条和第10条适用于广播传输，因为广播节目现在越来越多地通过公共互联网传播，这也是许多国家正在探讨解决的议题。然而，问题是如何划定“电信”（telecommunications）和“广播”（broadcasting）的界限^[81]？由此引申出另一个相关问题是，“禁止在公共电信服务的获得和使用中有歧视性做法”这一规定将如何影响许多国家广播管理的底线——本国内容保护，这一点还不甚明了。

第二，附件第2条和第7条涉及电信和网络的外资所有权，这也是TiSA电信服务附件谈判各方争议较大的一个问题。“本地控股”和“本地存在”要求是许多国家电信管制的一条底线。如果附件“禁止出现‘本地控股’或‘本地存在’规定”的建议最终被采纳，这将颠覆许多国家电信管制制度，因为它排除了一些国家今后寻找各种理由减少或取消电信服务中外国所有权的可能。

第三，附件第3、6、9条给各缔约方规定了很多义务，包括确保构建一套独立的管理制度；公正、迅捷地解决有关电信服务的投诉。各方围绕上述义务的具体规定还有分歧。部分缔约方建议，有资格投诉电信管理的仅限于受影响的服务提供者，不包括终端用户（个人以及下游服务）。第3条还要求各缔约方将电信监管委托给一家独立机构执行，但是该条款只是要求监管机关独立于服务提供者，而不是独立于政府。第6条试图界定各缔约方政府对市场划分管制的克制条件。市场划分是电信管制中一个颇具争议的话题，它允许排除管理者对整个市场的监管，以便让电信服务完全依赖市场机制调节。尽管电信服务附件没有要求缔约方对某些特定领域的管制进行克制，第6条内容的引入将会使这种做法合法化，从而会对那些失去监管保护的终端用户产生不利影响。

附件第6条也给各缔约方规定了定期审核其所有电信管制措施的义务，以评估这些措施在整个经济竞争中存在的必要性。这种定期检查机制耗时耗力，将关注度集中于经济竞争，而不是终端用户的需求，这使得市场分析偏离了正确轨道，导致监管者偏袒于电信服务的提供者，而不是用户个人和下游服务。第8条虽然规定了一系列有关管理政策与决定的公开以及管理决策制定过程中公众的参与等透明度义务，但是这些规定却受到附件第11条第1款（b）项的影响，因为该条款规定，各缔约方有义务保护电信公司的商业秘密。保护商业秘密固然有其合理性和必要性，但是有些公司信息是公众有权了解的，也是评估相关服务的依据。

第四，附件第4条试图制止各缔约方在给服务提供者选择服务技术方式时规定义务，但是允许缔约方为了合法的公共政策目标可以背离上述规定。第4条第3款规定表明，何谓“公共政策目标”？这由各缔约方自己决定，并且随着形势的变化，其依据的标准也会发生变化，这有可能成为不必要的贸易壁垒。就标准的制定程序而言，TiSA在承认技术标准之间有一定差异的同时，强调技术标准必须通过立法或正式的规则制定程序确立，这样严苛的要求可能导致技术标准缺少应对技术变化的灵活性。此外，技术标准的使用明确限定于“市场力量无法期待获得”某一合法的政策目标。

第五，附件第12条采用“整体获取义务”这种框架结构来规范获取电信和网络主要组成部分的途径。这一制度借鉴了美国、加拿大和其他国家的做法，但是被认为效果并不明显^[82]。“整体获取制度”建立在有偿、竞争基础之上，通过市场机制分配网络资源。这样的规定对于连接终端用户，避免重复建设和化解高昂的市场准入费用是有必要的。一个典型例子是，强行规定电话公司接通“最后一英里”的服务——将电话线接到顾客家里。对于所有竞争者而言，为顾客接通这“最后一英里”都是一件低效率的工作，但是有必要向顾客提供多种服务选择，大多数国家的管理制度中也都有这样的规定。

在TiSA谈判承认缔约方决定是否给予互联网资源整体获得时有考虑政策目标的权利同时，电信服务附件却禁止这种权利的行使——如果这种获得不是有效竞争所必需的，其结果是忽略了下游服务创新和外部需求等重要问题。本来可以在更广范围内考虑的公共利益被附件第12条的“整体获得制度”排除了。此外，附件还规定，“整体获得”必须是合理的和非歧视的。然而许多国内法承认“整体获得”是基于“价值回归”，以便服务者能够提供真正有竞争性和创新性的服务。

第六，附件第11条规定，各缔约方有义务规范电信服务者的相互联络和缔结对等协议，包括跨境联络的要求和相互联络频率的监视。如何实现数据交换和监视，这在国际上一直都很难达成一致意见，目前仍处于不受管制的状态。然而这种状况可能由此发生改变，电信服务附件要求缔约方交换彼此掌握的数据，并共同监视这些数据^[83]。不过，上述规定在实践中可能会引起争议，当缔约方管理者决定什么样的跨境交换频率是“合理”和“有竞争性”时遭到别的缔约方挑战，国际争端解决机构将依据附件的规定，还是有关缔约方的国内法作出裁决？这一点目前还是不明确的。

3．国内管制附件

1）国内管制附件的基本内容

TiSA的宗旨是构建一套新的解除管制并使服务贸易私有化的国际法律机制。国内管制附件的主要内容就是围绕如何限制缔约方政府出台管制国际服务贸易的措施或者与TiSA推崇的市场理念不相符的规则。附件的“范围与定义”第1条规定^[84]，该附件适用于“与影响国际服务贸易许可证申领要求与程序、资格要求与审核程序以及技术标准有关的措施，缔约方就此已经依据TiSA核心文本第1条第3、4款规定，在符合第2条第1、2款承诺表中设定的期限、限制、条件和质量要求前提下作出的承诺”。

为了进一步澄清上述基本定义，附件第3条（a）～（e）款将“许可证申领要求”解释为“实质要求”，即“自然人或法人在获得、修改或更新提供服务授权之前需要遵守的内容”。“许可证申领程序”是指“自然人或法人在寻求包括修改或更新许可证在内的提供服务授权时，为了表明已经符合申领要求而必需遵守的行政或程序规则”。“资格要求”是指“与提供服务的自然人能力有关的实质要求”，并需要在“获得提供服务授权之前得到展示”。“资格审核程序”是指“自然人或法人为了获得提供服务授权，在展示其符合资格要求时必需遵守的行政或程序规则”。“技术标准”是指那些“界定一项服务特征或服务提供方式”的措施，同时包括“遵守和提升这些标准有关的程序”。

TiSA与GATS的宗旨是一脉相承的，因此，国内管制附件也与GATS的相关条款具有内在联系。附件要求各缔约方适用的与许可证申领要求与程序、资格要求与审核程序以及技术标准相关的措施必需与GATS第6条第4款（a）～（c）项的规定保持一致^[85]。GATS第6条的其他内容也体现在附件的规定之中。

2）国内管制附件在TiSA法律框架中的作用与影响

与别的附件不同，国内管制附件并不是针对某个特定服务贸易领域，而是针对政府管制服务贸易的措施。虽然与稍早的版本相比，最近透露出的谈判文本对缔约方政府的管制措施限制有所放松^[86]，但是对大多数缔约方目前的服务贸易管制措施还是有很大的影响。例如：附件第5条（a）项规定，管制措施必需符合“客观”、“透明”要求，然而问题在于，如何解释“客观”和“透明”？美国建议，“客观”和“透明”措施包括的内容不限于判断提供服务的能力，还包括这种措施是否营造了健康的市场环境^[87]。然而其他缔约方却担心，当有关管制措施的争议涉及巨大商业利益时，争端解决机构可能只看重商业因素，从而违背TiSA追求的“客观”目标。

附件第5条（f）项规定，申请许可证的费用应限于“合理”水平，并且不得构成提供服务的障碍。日本和欧盟等缔约方建议，将GATS第6条中的相关措辞植入附件第4条，即管制措施“不超过确保服务质量所必需承担的负担”^[88]。这样的规定将使争端解决机构在决定评判管制措施时需要做“需求测试”，进而作出有关政府是否可以“采用负担更轻、但也可以达到同样目标的措施”这样的自由裁量决定。如果上述方案最终被采纳，缔约方各级政府在其管辖范围内的服务贸易管制权将受到挑战，尤其是在决定是否需要做“需求测试”时。

在世贸组织服务贸易谈判中，不同州之间的要求差别是被列在“不可接受管制壁垒”范例名录中，即“因联邦以下各级政府许可证申请资质要求和程序的不同，导致在一个州获得或认可的许可证在另一州无效”^[89]。不同国家通过宪法将国家治权分散在中央和地方各级政府，但是这不构成“造成不必要负担”的抗辩理由。TiSA将需求测试作为强制规定，这将迫使缔约方统一本国各级政府的管制措施。附件第4条规定，在判断管制措施是否构成“不合理负担”时，争端解决机构将参考相关国际组织的标准。这样的规定也是鼓励缔约方政府尽量采用国际标准，避免一意孤行采用本国标准而招致被诉的风险。

需求测试最早是在GATS谈判中提出的，但是最终因意见不统一被取消。TiSA的国内管制附件有可能成为采用需求测试的下一个平台。

4．TiSA其他附件内容及影响概述

相比金融服务附件和电信服务附件，TiSA其他附件的内容要简单得多。尽管这些附件在近期完成谈判的可能性不大，但是其今后的走向已大致清晰。“自然人流动附件”、“航空运输附件”和“国际海运服务附件”是世贸组织成立后，除金融服务和电信服务外，有关成员在服务贸易领域已经启动谈判的三个领域。TiSA框架下的自然人流动附件基本架构已经形成，附件共有7个条款，包括“范围与一般条款”、“一般义务”、“透明度”、“自然人入境和短暂逗留承诺表”、“具体承诺”、“与入境和短暂逗留相关的事宜”和“联络点”等内容。谈判各方提出的方案重点围绕以下问题：本附件所指的“自然人流动”是否包括GATS和其他自由贸易协议中规定的自然人流动内容？流动的自然人不同于一个国家的外来移民，他们承担聘用合同规定的义务，不受东道国的劳动法管辖，如果东道国国内法与TiSA在这一问题上有冲突，以国内法为准。

航空运输附件与GATS的《航空运输服务附件》相比，没有多大变化，只是在原来的第3点（适用范围）和第6点（定义）这两个部分增加了少量的内容。航空运输附件的整体框架至今尚未形成。相比之下，国际海运服务附件内容要充实一些，尤其是与GATS的《海上运输服务谈判附件》相比，不仅有“适用范围和定义”（第1条）、“跨境服务”（第2条）等原则规定，还有“挂国旗的船只”（第3条）、“货物分享安排”（第4条）、“船舱的复位”、“商业存在”（第6条）、“港口的靠近与使用”（第7条）以及“国内监管”（第12条）、“港口费用”（第13条）、“船员的身份证明和入境材料”（第14条）、“例外条款”（第15条）等具体规定。虽然TiSA谈判各方对上述内容还有不同意见，但是谈判的方向基本一致。况且，国际航运市场目前也已经相当开放，最终达成一致意见的可能性还是相当大的。

“电子商务附件”是TiSA框架下一份内容比较完整的附件草案，可以在近期形成最终文本。“透明度附件”、“竞争性快递服务附件”和“政府采购附件”只有几个要点，尚未形成附件的基本架构。鉴于TiSA和TPP在上述领域有许多相似之处，TPP的内容已经确定，TiSA的内容还在商谈之中，本文将在下一部分研究TPP规则时对上述内容再作进一步阐述。