完善农村信用社合作金融功能

完善农村信用社合作金融功能的目标，就是要使农村信用社的合作金融功能自组织增强，保证农村信用社的合作金融功能始终处于协同状态。

10.5.2.1　实现农村信用社的激励相容

按激励相容理论来分析农村信用社搭便车现象普遍、内部人控制严重、经营状况不佳，其最主要原因就是农村信用社的经济机制是非激励相容的。这主要体现在：

1.激励目标多元化

目前农村信用社的主要社会目标有：第一是政策性目标，即支持“三农”目标（农村、农业和农户）；第二是合作制目标，即主要为社员服务原则；第三是多数农村信用社追求的盈利性目标；第四是作为金融中介机构为防范金融风险、提高市场占有率、扩大业务品种范围而追求的规模经济目标。多激励目标的冲突带来了农村信用社经营绩效低下，多激励目标造成了农村信用社经营和管理中的机会主义问题，在呆账贷款增加或亏损严重时，农村信用社不是主要从自身管理寻找原因，而是倾向于表白自己所承担的政策性义务和非盈利性，与政府与监管当局讨价还价。

2.激励资源缺位

按激励相容理论要求要产生激励相容，必须使经济机制中的主体处于一定的经济环境中，这个经济环境由参与主体的生产、初始资源、消费偏好关系、消费空间等经济特征组成。好的经济环境可以激励参与主体以其自身的目标利益为出发点，在经济活动中以社会目标为依据，实现自身目标和社会目标的一致。但农村信用社却产生了激励资源缺位：

（1）社员的激励资源缺位。农村信用社的经济环境是社员入股不入股，享受信用社服务的权利是一样的，信贷资金多数是趋利流动，特别是在价格扭曲的误导下，使信贷资金投向极不合理，向工商业和城市倾斜，为社员生产服务的宗旨渐趋消失，社员只能采取个人利益最大化，实行搭便车，对农村信用社的决策和经营不问不管。

（2）代理人的激励资源缺位。农村信用社的管理人员和职工等代理人的工资、福利、奖金等激励资源，一切比照农业银行实行，而忽视了农村信用社本身的性质和特点，再加上农村信用社法人治理结构不完善，给内部人控制以可乘之机。

（3）农村信用社的激励资源缺位。由于农村信用社的社会目标多元化，造成多目标的冲突，再加之农村信用社现有的激励资源带有沉重的“制度遗产”而导致“路径依赖”。国家银行对农村信用社实行“平等互利”的政策，存贷往来利率要使其能够“保本微利”，而现实情况是农村信用社存贷利率倒挂，而且大量资金被银行占用，不能自主经营。国家财政本应根据合作金融组织非盈利性质，实行免税和低税政策，以扶植和强化服务功能。但现实情况是把农村信用社作为集体金融企业征税，实行硬约束，这在一定程度上促使农村信用社讲求利润，盈利动机增强，这一切不可避免的会出现农村信用社的激励资源缺位。

3.激励结构失位

激励结构是委托者和代理者之间的一种特定关系或作用方式，通过这一结构可使委托者和代理者的行为符合自己最大化的目标，使委托者和代理者的目标达到一致。我国农村信用社特殊的政府和理事会之间的委托—代理、社员股东和理事会之间的委托—代理、理事会和经理层之间的委托—代理、经理层和普通员工之间的委托—代理四层委托代理关系，使农村信用社的激励结构复杂。而相应的委托—代理层未有效地履行相应的职责，政府对农村信用社的干预过多，理事会没有发挥常设执行机构的作用；在日常经营管理中，由于信用社经营目标由上级联社拟定和考核，理事长由信用社主任兼任，因此，理事会对社员代表大会负责变成了基层信用社主任对联社负责，加之信用社听命于上级的人事任免制度等行政干预，理事会形同虚设；社员代表大会没有行使最高权力机构的职责，社员股东没有真正的选举权和决策权；县信用联社经理选举程序的非民主化，由上级部门提出经理候选人，基层信用社推选代表，再由代表对候选人投票选举经理，最后由政府主管部门进行资格审查并任命；而社员代表通常由基层信用社主任、县联社职工和基层社职工等少数人组成，他们是利益高度相关者，其寻租成本很低，民主选举的有效性难以保证；监事会没有发挥监督管理作用，监事会中非信用社成员由于与信用社无直接利益关系，会产生偷懒行为。信用社内部监事会成员受制于主任的领导和聘用，难以独立行使有效的监督权，监事会对理事会、主任的监督流于形式，实际上成为信用社的内部审计部门。所有这些都使农村信用社的激励结构失位。

4.激励相容错位

农村信用社社会目标的多元化与委托者——信用社社员的自身利益最大化的目标、与代理者——信用社管理人员和职工的自身利益最大化的目标发生错位，使得农村信用社社会目标和委托、代理者的目标不能达到一致，因此使农村信用社的激励相容错位，其结果是农村信用社社会目标不能达到，委托、代理者自身利益最大化的目标不能达到，出现搭便车、内部人控制等现象，造成农村信用社的经营困难，不良资产与累计亏损增加。

实现农村信用社的激励相容建议：

（1）激励目标单一化。根据农村信用社的性质和特点，其社会目标就是：通过自主经营、自我约束、自我发展、自担风险，实现合作制原则下的非赢利性的为社员、为三农的服务。这个目标就是实现农村信用社资源的最优有效配置的集合。

（2）激励资源到位。从社员、代理人、农村信用社各方入手配置激励资源，使农村信用社的激励资源到位。对社员实行三让：让其参加社员大会，按“一人一票、民主管理”的原则，行使选举权和决策权；让其参与农村信用社的民主监督和民主管理；让社员享受更多的小额贷款和金融服务；对代理人实行三配置：物质资源、精神资源和生态资源的统一配置。在物质资源方面配置合理的工资、福利、奖金、晋升、控制权回报、社会地位和职业生涯规划等；在精神资源方面配置理想、文化等方面的资源；在生态资源方面配置和谐的工作环境。通过物质资源、精神资源、生态资源的统一配置，创造代理人的激励资源优化配置。对农村信用社实行四项政策激励资源支持：对农村信用社实行补贴、减免征收农村信用社的企业所得税、以专项再贷款和专项中央银行票据方式给予农村信用社适当的资金支持，允许农村信用社采取灵活的利率。

（3）激励结构复位。对农村信用社的激励结构，做到一完善、一淡化、一强化。一完善就是完善规范的农村信用社法人治理结构，使社员股东和理事会之间的委托—代理关系、理事会和经理层之间的委托—代理关系、经理层和普通员工之间的委托—代理关系，严格按“三会”（社员代表大会、监事会、理事会）制度运行，“三会”各司其职、各负其责；一淡化就是淡化政府和理事会之间的委托—代理关系，政府减少对农村信用社的干预；一强化就是强化委托—代理的契约关系，通过引入新的契约安排来规范代理人的行为，抑制代理人的道德风险和逆向选择，从激励结构上加强对内部人的控制。

（4）激励相容对位。激励相容就是在农村信用社实现最优有效配置集合的社会目标下，农村信用社、社员和代理人按激励相容机制实现一显示、一配置和三统一。一显示就是在激励资源到位、激励结构完善的条件下，农村信用社、社员和代理人可以直接将他们的经济特征以完全信息方式显示出来，构成农村信用社良好的完全信息空间，这样能降低农村信用社内部交易成本。一配置就是按激励结构把农村信用社的信息传递过程转化为资源最优有效配置的过程，从而实现农村信用社的激励相容。三统一即农村信用社社会目标与社员与代理人的自身利益最大化的目标达到统一，个人理性和集体理性、个人利益和集体利益达到统一。10.5.2.2　持续进行农村信用社的创新

对我国农村信用社的发展和改革之路进行分析，可发现存在着各种管制。这主要表现在：第一，在体制上受行政管制。长期以来，农村信用社一直是在被动地执行中央银行和农业银行的决策，是农业银行的基层分支机构，受行政干预，不是具有独立法人资格的决策主体。第二，在业务上受政策管制。农村信用社储蓄利率由国家计划决定，储蓄网点不足，不能有效动员农民的储蓄资源；贷款利率和规模由国家计划控制，多数农民对信贷资金的需求得不到满足。第三，在创新上受制度管制。农村信用社产权不清、所有者缺位、法人治理结构不完善等使农村信用社金融创新受到限制，使农村信用社出现了金融抑制现象。

为了使农村信用社可持续发展，必须对农村信用社存在的金融抑制问题进行改革，实现金融深化。在现阶段按中央的改革思路和农村信用社的现状，农村信用社深化的方向应是坚持市场化的改革取向，通过有秩序的合作金融改革，增强农村信用社的综合管理水平。农村信用社金融深化的路径见图10－2。

图10－2　农村信用社金融深化图

从图10－2^[3]可以发现，长期以来，我国的农村信用社由于受直接控制（各种管制），进行非市场化的运作，导致农村信用社的管理不良，使农村信用社发展被抑制。因此，农村信用社金融深化的路径就是要通过农村信用社改革的秩序，使农村信用社达到管理良好的市场化运作。其目标就是间接的控制体系、政府和行业稳健的政策调控、按现代企业制度运行的农村信用社机构、竞争的金融市场、利率市场化，以农村信用社创新推动金融深化。

1.农村信用社的体制创新

体制创新的目标就是要从原来的直接控制变为间接控制，政府和行业主管部门要转变职能，从宏观调控、政策引导、政府扶持、保险、监管等方面进行稳健的政策调控。宏观调控就是政府要从宏观上把握农村合作金融的发展方向，对农村信用社发展过程中出现的问题及时采取措施进行调控；政策引导就是各级政府要依据政策和法规对农村信用社进行宣传和引导，使农村信用社按照合作金融的制度要求进行发展；政府扶持就是在农村合作金融发展遇到困难时，有一种机制能使政府对合作金融给予适当的政策支持和资金扶持；保险就是加快建立政策性农业金融保险制度。农村信用社通过存款保险制度，可以保障农村合作金融机构存款人利益，鼓励储蓄，维护信用秩序，促进农村合作金融业务的健康发展。同时对占存贷款市场较大比重的农村合作金融机构实行强制投保制度，对于存款保险基金的累积会有很大的帮助，对于农村信用社的稳定也能发挥举足轻重的作用；监管就是银监局应充分发挥其职能作用，抓准对农村合作金融实施监督的着力点，同时，根据农村信用社性质的规定性，对其监管应区别于商业银行，制定监管条例和评价标准，寓服务于监管之中，创新监管机制。

2.农村信用社的组织创新

根据现代企业制度的管理原则，明晰产权关系，完善法人治理结构，科学地体现所有者、经营者、受益者之间的关系，通过建立完善的权力机构、管理机构和监督机构，使三者之间相对独立、权责分明、相互制约。实行资产负债比例管理和风险管理的自律管理，建立自主经营、自负盈亏、自我发展的机制。探索适合合作制原则和适应本地区发展的各种组织模式，如重组模式、股份制模式、农村合作银行模式等，提高农村信用社组织运行的效率。总之，通过农村信用社的组织创新，使农村信用社成为现代企业的合作金融机构。

3.农村信用社的市场创新

加快农村信用社市场化的建立，通过市场机制，实现竞争的金融市场，建立及时有效的市场准入机制和退出机制。通过市场调节加快农村利率市场化进程：一是将农村信用社贷款利率浮动试点扩大到更多的市（县）以及更高的行政级别（从乡营业点扩大到县营业点）。二是扩大农村信用社存贷款利率浮动的范围，使农村信用社以更灵活的姿态提供农村金融服务；通过存贷款利率浮动幅度的扩大，适当缩小农村信用社存贷款利率与民间借贷利率的差距，增强农村信用社对民间金融的引导能力。

4.农村信用社的产品创新

针对我国农村信用社业务制度比国有商业银行落后许多，金融产品单一，不能满足农村金融市场上日益多样化的需求，产品创新应从以下几方面入手：第一，创新农村信用社的结算制度，在短期内实现银行汇票、商业汇票等结算业务的全面开发；第二，尽快开展信用卡业务服务，创新个人信用制度；第三，增加金融产品的种类，加大对农户消费性信贷的支持力度；第四，在条件成熟时，开办农村信用社的通存通兑业务。