农民专业合作社税收管理与服务问题探析

王子德

农民专业合作社是整合农村资源、加快农村发展、促进农民增收的重要力量，承担着破解“三农”问题的重要组织主体的使命，对促进农村社会和谐、稳定农村经济发展起到了不可替代的作用。以牡丹江市为例，截至2012年末，全市农民专业合作社发展到1360家，经营领域涉及农业生产资料购买、农产品销售、农产品加工、农产品运输、农产品贮藏、农业技术信息服务、种植业经营、养殖业经营及其它方面，农民专业合作社已经成为服务农民的有效载体和联结市场的重要纽带，在推动农村经济社会全面发展方面起着越来越大的作用。对于税收管理与服务来说，农民专业合作社的“三农”特征给税收管理与服务带来了新的挑战，受农民专业合作社本身的特殊性、相关税收政策不完善等因素影响，在农民专业合作社税收管理和纳税服务上还存在着诸多问题和不足。税务机关如何将税收征管与纳税服务有机结合，制定和实施行之有效的管理与服务方式和方法，提高农民专业合作社的税法遵从度，推动农民专业合作社规范有序发展是一个亟待解决的课题。

1．农民专业合作社基础资料难掌握。一是农民专业合作社的经营规模难掌握。有的合作社跨村、跨乡镇，甚至跨（县）市、区；其生产经营覆盖了种植、养殖、农机、农产品流通、农资经营等多个方面，核实其生产经营规模难度很大。二是入社社员数量难掌握。《农民专业合作社法》规定了“入社自愿、退社自由”，导致合作社成员构成不稳定，流动性较大，数量难以掌握。此外，办理税务登记时没有税务机关上报成员名单的相应规定。三是农民专业合作社的真实生产经营信息难掌握。税务部门除进行抽查和点调外，合作社的经营土地面积、经营项目、农产品种类等，税务部门多数通过村民委员会、合作社财务人员了解掌握，其生产经营基础信息难核实。

2．农民专业合作社税源难监控。一是税务登记不到位。合作社办理工商营业执照后，多在需要享受相关税收优惠政策和使用发票时，才办理税务登记。如至2012年12月末，牡丹江市在工商行政管理部门注册的1360户农民专业合作社中，有429户办理了国税税务登记，仅占全市合作社总数的31.5%；有402户办理了地税税务登记，仅占全市合作社总数的29.6%。另外，合作社相关主管部门之间信息共享不畅，也是税收户籍管理不到位的主要原因之一。二是发票使用不规范。部分合作社对发票的作用认识不足，在保管和开具环节均存在隐患，有的不能做到专人专柜保管，有的发票使用率低，有的填写不规范，有的有虚开现象，也有为其他单位代开、虚开发票的可能，很难核实其业务的真实性。三是纳税申报不及时。多数合作社生产经营的产品季节性强，如蔬菜、瓜果、水稻、大豆等种植业合作社等。坚持主动按月纳税申报的专业合作社不多，有的不申报，有的长期零申报，有的只在有业务时申报，有的申报不真实，有的认为“免税产品申报不申报无所谓”，纳税申报质量不高。为确保实现税务系统内部要求的纳税申报率，在征期内要由税收管理员逐户催报催缴，这样有时仍联系不上合作社负责人或财务人员，致使纳税申报超出时限。四是财务核算不健全。很多合作社没有固定的办公地点、没有专职财会人员、没有设置账簿。有的虽然设置了账簿，但是会计核算非常不规范，不能做到准确划分应税项目与免税项目、应税收入与免税收入、准抵扣项目与不准抵扣项目，而且票据取得不齐全、不规范，内容不真实，会计信息失真，导致会计核算不准确，税收监管困难。五是涉税交易不规范。合作社的主要经营范围是生产经营农副产品，其产品基本上直接面向广大消费者或超市、农贸市场，大多是现金交易，记“账”而不入账，不能开具和提供销售发票，需用发票时多由购货方自行想办法，现金交易行为的存在导致对合作社纳税人税收管控困难。

3．税收管理和服务措施难到位。一是税务人员思想认识有待加强。在日常管理与服务中，部分税收管理员对农民专业合作社的税收优惠政策研究不深、理解不透，政策执行力不强，易造成税收管理与服务盲区。核实合作社经营规模及产销情况工作量大，核实程序复杂，免税业务多，税收总量小，征管成本高，税收管理员对加强税收管理与服务的积极性不高；同时，税收征管过程中存在税收执法风险，部分税收管理员有畏难情绪。二是政策宣传服务有待加强。税务机关对农村、农民的税收政策的宣传仍是薄弱环节，对农民专业合作社税收优惠政策的宣传、辅导的广度和深度还不够，宣传和服务不够个性化，没能更好地体现农村特色，政策宣传尚未做到家喻户晓，导致广大农民对农民专业合作社应该享受的税收优惠政策和承担的税收义务不了解、不清楚，有的农民成员甚至还不知道加入合作社会给他们带来哪些具体优惠政策和实惠。三是税收征管有待加强。涉农问题的重要性与敏感性、合作社纳税人的特殊性及政策涵盖不足等因素，致使多数税务机关在实际税收征管中普遍采取“宽松、任之”态度予以处理，疏于管理，导致征管不到位问题的产生。同时，由于在营业执照中工商行政管理部门对合作社的单位性质、登记注册类型等没有明确，而税务登记表格只有企业和个体两种样式，没有专门的农民专业合作社法人登记表格，税务登记表中的单位性质、登记注册类型、证照名称等无法和营业执照中的内容相对应，CTAIS2.0流程中必选项也没有增加农民专业合作社法人的相关内容，这些均加大了税收征管的难度。四是征管服务长效机制有待完善。在税收管理和服务方面，仅有财税［2008］81号文件对农民专业合作社的增值税和印花税减免税政策做出了具体规定，没有其他明确而有针对性的税收政策出台，扶持合作社发展的税收政策尚未成体系。合作社税收政策的不明朗，将导致税收执法风险难防范。同时，在征收管理和纳税服务的程序上也没有具体详细的规定，缺少税源管理、纳税评估和纳税服务的具体措施和办法，致使税收管理与服务面临政策选择难、操作执行难的处境。

1．在国家层面，应促使农民专业合作社持续稳定健康发展。国家应明确农民专业合作社主管部门和牵头部门，通过政策导向、利益引导等手段促使农民专业合作社持续稳定健康发展。一是理顺现行管理体制，建立部门工作协调沟通机制。《农民专业合作社法》及与之配套的《登记管理条例》《示范章程》《农民专业合作社财务会计制度（试行）》等几个主要法律法规（即“一法一条例一章程一制度”）的实施，标志着农民专业合作社的法律地位得以明确，标志着农民专业合作社进入了依法发展的新阶段。国家和各级政府要进一步明确职责定位，为合作社提供有利的外部法律、制度环境、政策环境，公共物品供给、各涉农部门的协调等工作。各级农业行政主管部门要依法履行对农民专业合作社的指导、协调和服务职责，各级农村经营管理部门具体负责做好发展规划制定、法律政策落实、项目管理和绩效评价、示范培育、宣传培训、统计监测等工作。供销合作社要充分利用人才、网络、设施等优势积极领办或参股农民专业合作社。各级财政、发改、国土、质监、商务、科技、环保、水利、电力、交通、林业、畜牧、金融、工商、税务等相关部门要依据各自职责，对农民专业合作社给予相关指导、扶持和服务，加强部门间协作与沟通，合力推进农民专业合作社健康发展。如国税、地税、工商行政管理等部门要建立健全定期协调会议制度、情况通报制度等工作制度，抓好合作社的涉税管理，确保国家优惠政策及时贯彻执行到位。二是构建适宜我国农民专业合作社发展的税收法律体系。注重从立法层次明确农民专业合作社的税收支持，由国家立法机关制定农民专业合作社税收优惠政策。尽快完善和细化现有相关税收法律法规，制定和明确农民专业合作社具体税收政策及税收政策的具体操作规程，对税收优惠对象、优惠幅度和优惠范围在法律上予以明确，构建和完善科学合理有效的农民专业合作社税收征收管理体系和纳税服务体系。同时，适当扩大合作社相关税种的免税范围，避免重复征税，且税收优惠形式应当多样化。通过立法规范和明确我国农民专业合作社在增值税、企业所得税、营业税、房产税等税种上的优惠政策，灵活采用包括税收豁免、纳税抵免、优惠税率、亏损结转等多种税收手段，从不同角度加强对农民专业合作社税收扶持，使政策清晰明了，便于操作执行，降低基层税务部门税务管理与服务过程中的执法风险。三是农民专业合作社应享受国家其他涉农税收政策。为了扶持农民专业合作社的发展，《农民专业合作社法》第七章专门设立扶持政策，明确了产业政策倾斜、财政扶持、金融支持、税收优惠等扶持方式。该法第五十二条规定：“农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠。”支持农民专业合作社发展的其他税收优惠政策，由国务院规定。针对现行农民专业合作社税收优惠政策形式单一的问题，要进一步扩大农民专业合作社税收优惠范围，将农民专业合作社纳入国家现行涉农税收优惠政策范围，凡是涉及“三农”方面的税收优惠政策，符合条件的农民专业合作社均应享有。对有一定生产经营规模和出口实力的农民专业合作社给予全额退税，鼓励合作社扩大销售范围，增强市场竞争能力，促进合作社拓展国外市场。四是通过政策引导促进农民专业合作社规范发展。各级政府要通过政策扶持和引导，通过媒体宣传、典型引导、大户带动等形式，鼓励龙头企业发展，通过加快示范社建设，尽快做大做强一批产业基础牢、经营规模大、带动农户多、社会效益好、分配机制清、民主管理好的农民专业合作社。农业行政主管部门要根据不同合作社运行管理、发展规模、效益带动等情况，并结合不同产业发展情况，评选示范典型农民专业合作社。逐步建立“依法经营、民主管理、规范有序、农民受益”的经营机制，如牡丹江市制定了《牡丹江市农民专业合作社规范化建设打分表》，从规章制度、财务制度、社会信誉、为成员提供服务等方面对农民专业合作社打分，考察共分10个大项39个小项，合计130分。如果农民专业合作社能取得85分以上的成绩，就能被评为“牡丹江市规范化建设示范社”，同时还将拥有申请省级示范社及项目资金的资格。通过示范社建设，典型引路，增强合作社的自身实力和发展活力，引领和带动更多的专业合作社加快发展。

在税收优惠政策方面，一要进一步减轻农民专业合作社龙头企业的税收负担，加大税收减免力度，吸引资本、技术和人力等生产要素流入农业产业化领域，扩大投资主体，增强合作社自我积累和发展能力。二要鼓励农民专业合作社龙头企业自主创新。鼓励企业加大科技投入，增加产品科技含量，提升企业生产效益，提高产品附加值；鼓励培育和生产名牌产品，对企业的品牌建设投入给予特殊税收优惠，提高其自主创新能力。

2．在税务机关层面，加大对农民专业合作社税收管理与服务力度。税务机关要始终坚持以人为本，更多地站在农民专业合作社纳税人的角度考虑税收管理和纳税服务工作的具体措施。

（1）强化宣传培训，深化纳税服务。一是加强政策宣传。结合“六五”普法教育，突出“三农”特色，开展税法进乡村、进农户活动。通过新闻媒体、网站、12366纳税服务热线、税讯通短信平台、手机短信、举办专题辅导培训班等宣传农民专业合作社税收政策。既要突出合作社税收政策的宣传，还要强调合作社纳税人法律权利和纳税义务的宣传，帮助合作社负责人、财务人员和农民吃透政策、用好优惠、增强自身维权意识。二是优化办税服务。不仅要努力满足合作社纳税人多层次的共性需求，也要针对农民专业合作社在税收管理上存在的困惑和合理涉税诉求，有针对性地提供个性化服务，提供“首问负责制”“一窗通办”等多项税收服务，提供纳税辅导、纳税评估、查前告知等人性化服务，着重对合作社的申报纳税、发票开具、减免税备案、会计核算、税收法律法规解释、报表规范填写等提供“一条龙”服务和辅导，为合作社的健康发展营造良好的税收服务环境，提高合作社纳税人依法纳税申报的自觉性。三是精简办税手续。结合农民专业合作社的特点，在税收法律法规允许范围内，在资格认定、税务登记、发票管理、纳税申报、减免审批等环节制定相应的管理制度和操作规程，规范征收管理和纳税服务，引导合作社依法诚信纳税，提高其纳税遵从度。尽可能简化农民专业合作社办税流程和税收优惠政策项目的审批手续，精简涉税资料，简化办税环节，缩短办税时间，提高办税效率，在税务登记、发票发售、免税办理等方面为符合规定的合作社提供优质高效的纳税服务，切实减轻合作社纳税人办税负担。四是提高服务水平。加强税务人员内部管理，通过加强业务培训、绩效管理、能级管理等措施和手段，提升税务干部特别是税收专管员业务水平，增强做好合作社税收管理与服务的责任心，贯彻落实好合作社相关政策，制定符合行业特色的税收管理与服务办法，把纳税服务与日常税收管理有机结合起来，做到在日常管理中处处体现服务，在服务中实施对合作社纳税人更好的管理，在服务中使合作社纳税人更好地依法纳税，构建和谐征纳关系。

（2）强化税务管理，防控管理风险。一是加强户籍管理。把合作社作为企业纳税人同等管理，对已办理税务登记的合作社，纳入正常税源管理；对新办税务登记的，认真审核注册资料，详细了解其经营场所、经营规模、经营范围及经营方式，认真核实其产品及交易方式，重点审查其组织机构和成员构成的真实性，防止农产品经营企业假借农民专业合作社的身份骗取税收优惠的情况发生。在日常管理中，国税、地税部门要与农委、农业经管总站、工商行政管理等部门建立工作协调沟通机制，定期交换共享农民专业合作社相关信息，对超期未办理税务登记的合作社，应及时与其沟通，责令其补办税务登记，纳入正常税收管理。二是修改完善CTAIS2.0相关模块。在农民专业合作社涉税信息采集过程中要明确农民专业合作社的行业分类和规范税种核定，根据《国民经济行业分类》的有关规定，结合CTAIS2.0和增值税免税农产品规定的要求，明确其经济类型和所属行业；对CTAIS2.0中税务登记内容和有关模块进行必要的调整和完善，如增加免税资格认定项目模块和相关流程等。三是加强发票管理。根据农民专业合作社的生产经营规模、经营管理能力、购销合同、资金流向证明材料、实际物流情况等，核定合作社纳税人的发票领购票种及数量。采取措施对其发票的开具、保管情况加强监控，定期进行实地核查，严格执行验旧购新制度，监督其按照规定保管、开具、缴销发票，降低滥开虚开发票的税收风险。四是加强纳税申报管理。根据《税收征收管理法》相关规定，督促农民专业合作社按时申报、按照实际经营销售收入如实申报，及时报送纳税申报表、财务会计报表以及税务机关根据实际需要要求报送的其他纳税资料。建议税务部门从农民专业合作社生产销售的实际情况出发，注意区分季节性、临时性生产销售行为和不间断、经常性生产销售行为，根据税法的规定，灵活核定合作社的纳税申报期限，简并征期、合并征收税款等。五是加强税源监控和纳税评估。税收管理员要认真履行管户责任，要求农民专业合作社将成员名册报送税务机关备案，并经常深入合作社实地调查，定期对其经营范围、经营规模、财务状况等开展核查，根据实地调查摸底和日常监控掌握的信息，建立合作社经营情况台账，掌握其经营状况，为规范管理提供准确数据。同时，通过对其预计产量、实际产销量、生产成本、费用与销售收入、资金流向、存货量等指标进行纳税评估，评估其交易行为的真实程度，督促其按照真实的交易及时开具发票，准确、真实地进行纳税申报。六是加强减免税管理。对合作社提出免税资格申请的，应坚持实地调查与资料备案同步，重点加强减免税资格的审查和社内企业成员的鉴别，以及社内成员自产农产品销售和社外购进农产品销售的界限的划分。对合作社以提供虚假登记材料或者采取其他欺诈手段取得登记资格的，对社内交易和社外交易、应税收入和免税收入不分别进行核算或者核算不清的，一律取消减免税资格，照章纳税；对收入、成本、费用核算不准确的，可以按照规定核定征收企业所得税。做到应征不漏、应免不征。七是加强纳税检查。对合作社经营行为开展日常检查，重点对其征税收入、免税收入、发票开具等进行检查。对应纳税而未履行纳税义务的合作社，在纳税提醒的前提下，开展不定期的纳税检查，对检查中发现的税收问题进行处理和规范，提高合作社的税法遵从度，规范其财务核算和纳税行为。

（3）强化调查研究，用足用好相关税收优惠政策。深入合作社调研，强化税收政策效应评价，追踪了解优惠政策取得的成效和不足，摸清每一项优惠政策的具体落实情况，对发现落实不到位和没有落实的，迅速采取相应措施，确保不折不扣地用足用好国家税收优惠政策，切实保护好合作社的合法权益。

3．在农民专业合作社层面，应加强其自身建设和规范管理。农民专业合作社在解决农村劳动力就业，提高农民经济收益的同时，要增强社会责任感，增强依法纳税意识，依法主动申报纳税，依法享受减免税优惠，适时为国家税收做力所能及的贡献。一是加强内部建设。按照“民办、民管、民受益”的原则，因地制宜地切实搞好内部治理。建立规范的章程，完善内部相关制度，建立健全社员民主选举与科学民主决策制度，建立科学合理的监督约束机制，建立健全“风险共担、利益共享”的利益积累和分配机制，依法开展生产经营活动，提高合作社对社员的吸引力和凝聚力，确保农民或者说合作社成员的主人公地位、主体地位和经济利益，保证合作社能够健康、可持续发展。二是提高规范化管理水平。严格执行国家法律、行政法规和财经制度，结合行业特点和自身实际，健全会计账簿、规范财务管理，对自产农业产品、销售本社成员生产的农业产品以及外购农业产品的销售，以合法有效的凭证区别不同的交易方式分别核算，应税收入和免税收入分别核算，做到会计核算规范、完整、合法、准确。主动办理税务登记、纳税申报和减免税备案，规模小、经营活动季节性强和经济效益不好的专业合作社，可委托中介机构代理记账、代为纳税申报、办理相关业务，既可减少费用开支，也有利于专业合作社的财务规范化管理。三是强化辅导培训。要围绕提高农民素质开展辅导培训。以县（市）、区为单位，每年对经管干部，合作社理事长，理事会、监事会成员和社员及财务人员进行业务知识、生产技术、管理、市场营销、税收、法律和合作知识方面的培训教育，提升农民专业合作社经营管理水平、依法办社的能力和农民的合作意识，培养一支懂合作社知识的高素质农民队伍和经营管理队伍。同时，要对包括税收优惠政策在内的现行优惠政策进行合理的筹划运用，使优惠政策执行效果不打折扣。四是创新合作内容与方式。深化依托土地流转创办专业合作社的模式，实现规模经营；鼓励农村干部、农民群众、城市个体工商户和各类龙头企业牵头，采取以资金、技术、土地、资产等形式入股，组建各类农民专业合作社。同时，以本地主导产业、特色产业为中心，加强联合与重组，以产业为依托、市场为导向、品牌为纽带、产权联合为手段，同类农民专业合作社之间及合作社与相关市场主体之间进行多领域、多方式的联合与合作，发展一批拥有自主品牌的名优农产品，增强合作社经济发展实力和创收能力，提高市场竞争力，增加农民收入，力争为国家多纳税。

（作者单位：黑龙江省牡丹江市国家税务局）