西吉县减免税政策效应分析

杨明民　李蕊萍

减免税政策是指国家为鼓励和照顾某些纳税人或征税对象，减少其计税依据，从其应征税款中减征部分税款或免征全部税款的税收优惠措施。它不仅仅是税收管理工作的重要内容，还是国家运用税收杠杆调控经济活动的重要手段。本文依据宁夏西吉县国税局2011年度减免税情况，分析研究减免税的经济效应和社会效应，以促进减免税政策的落实，提高减免税政策的管理水平，更好地发挥减免税的政策职能作用，引导和促进减免税政策的积极效应，为政府制定政策提供参考依据。

2011年，西吉县国税局为宁夏华林农业综合开发有限公司、西吉县农村信用联社、西吉县种子公司等24户企业减免税3750万元，对全县下岗失业再就业人员实行减免税8万元，为1843户达不到起征点的个体户减免税收558万元。总体减免额占2011年入库总税收的52%。

2011年，我局共计减免税4316万元，其中：增值税减免2729万元，占减免税总额的63.2%；企业所得税减免1272万元，占减免税总额的29.5%；营业税减免71万元，占减免税总额的1.6%；城建税减免117万元，占减免税总额的2.7%；其他各税减免127万元，占减免税总额的2.9%。由此可见，我县增值税和企业所得税的减免力度明显高于其他税种，主要是我局对从事农副产品加工的宁夏华林农业综合开发有限公司等单位根据《财政部国家税务总局关于调整农业产品增值税税率和若干项目征免增值税的通知》（财税字［1994］004号）的规定、根据《〈企业所得税法〉实施条例》第八十六条规定等文件精神，对其增值税和企业所得税进行了减免。

从2011年减免税的经济类型构成情况看：我县1户私营有限责任公司（宁夏华林农业综合开发有限公司）减免税额合计1996.9万元，占减免税总额的46.3%，几乎占了减免税总额的一半；6户国有企业减免税额合计672万元，占减免税总额的15.6%；11户其他有限责任公司减免税额合计183.64万元，占减免税总额的4.3%；1户股份合作企业（西吉县信用合作联社）减免税820万元，占减免税总额的19%；达不到起征点的个体户1843户，减免税总额558万元，占减免税总额的12.9%。由此可见，我县减免税主要分布在私营有限责任公司、国有企业、股份合作企业。

从分产业、分行业情况看，2011年我县减免税主要分布在第一产业的农业、林业，第二产业的电力供应行业，第三产业的金融业和批发业。其中，第一产业的农业、林业减免税额合计2115.8万元，占减免税总额的49%，主要是从事特色农产品种植的宁夏华林农业综合开发有限公司和从事林木育种的森源苗圃等；第二产业的电力供应行业减免税合计224万元，占减免税总额的5.2%，主要是对从事农村电网维护费的供电局减免增值税；第三产业的金融业减免税额为820万元，占减免税总额的19%，主要是对农村信用社、农村小额贷款部分免征企业所得税；第三产业的批发业减免税额合计357万元，占减免税总额的8.3%，主要是对从事米、面等批发的粮食购销公司免征增值税。

由此可见，我县近年来在涉农税收优惠政策方面执行力度较大，减免税主要集中在第一产业的特色农产品种植方面和从事涉农贷款的农村信用社。

税收优惠体现了国家产业政策，强化了税收的宏观经济调控职能。减免税政策是恩泽民生之举，通过税收优惠政策的落实，充分发挥了税收调节经济的杠杆作用，较好地处理了经济与社会、工业与农业、城市与农村的发展关系，有效地促进了经济结构调整，增长方式转变。

1．减免税政策对涉农企业的经济、社会效应分析。减免税政策对我县加大招商引资力度有深远意义。如，宁夏华林农业综合开发有限公司自2009年成立以来，共享受税收减免2400万元，税收减免政策使企业增强了抵御风险的能力，以更多的流动资产投入市场中，发挥了更大的社会效应和经济效应。目前，宁夏华林农业综合开发有限公司实施新品种引进和示范35项，推广面积5000多亩，培训带动周边8个乡镇、41个村千户以上农民种植蔬菜万亩以上，使当地农民学到了科学的种植和管理技术，解决了5000多名剩余劳动力的就业问题，辐射区域人均纯收入增加千元以上。“华林”模式坚定了外来企业在西吉县投资并发展的信心，带动了西吉县经济发展，促进了西吉县社会就业。今年我县又引进投资项目2个，实际利用外资3.25亿元。这些投资项目的实施，取得了良好的经济效益和社会效益，有力地促进了我县和谐社会建设和新农村建设。

2．减免税政策对西吉县农村信用社的经济效应分析。减免税使西吉县农村信用社实现了资本的快速积累，壮大了资金实力，抵御风险能力得到增强，盈利能力显著提升，资产规模稳步扩大，有力地支持了地方经济发展，金融服务明显改善，重塑了社会形象。2012年1月至8月，西吉县信用联社存款余额超过了20亿元，居我县金融业之首。

3．减免税政策对下岗再就业者的经济、社会效应分析。现行税收优惠政策的失业人员再就业减免税，采用的是征前定额减免，此项工作社会影响较深。这一政策的贯彻落实，使失业人员真正享受到了社会给予的最实际的关爱和温暖。同时，税收优惠政策的贯彻落实，对保证社会的稳定起到了积极的作用，鼓励和扶持失业人员再就业和自主创业，保证了区域经济的发展，对满足城乡居民生活消费需求和促进社会稳定等方面都发挥了重要作用。

（1）从发挥税收的宏观调控作用看，现行的优惠政策鼓励企业吸纳失业人员再就业，扶持失业人员自主创业，促进了再就业工作的开展。

（2）从发挥税收微观调节作用看，通过给予企业税收优惠的方式，使失业人员间接受益，对失业人员这一弱势群体给予了照顾。

1．减少税收收入。减免税收收入，这是任何税收优惠政策都不可避免的负效应。

2．增加征纳成本。由于税收承担了促进就业的社会职能，使得税收法规和税务征管更为复杂，增加了税收宣传、税务审批、政策跟踪等税收实施成本，也增加了纳税人的奉行成本。

3．滋生了纳税人为了享受减免税政策而弄虚作假的行为。利益的驱动可能导致减免税政策的滥用，导致部分纳税人为获取税收优惠，弄虚作假，借机避税、偷逃税等行为。如，企业吸纳失业人员时，将能否为企业带来税收优惠作为最重要的考虑因素，吸纳人数也仅为达到税收优惠条件即可。这种行为，严重背离了优惠政策的初衷，骗取优惠税款，使减免税政策成为部分人谋求个人利益的工具。再如，新办企业享受完规定期限优惠政策后，注销或保留长期亏损的空壳，然后重新注册成立新企业，再次享受优惠的情况。

税收优惠政策在经济发展和社会进步方面发挥着重要作用，但同时也增加了税收管理的难度，出现税收流失、浪费财政资源等问题。因此，加强税收优惠政策管理，提高税收优惠政策管理水平，提高税务机关的依法治税水平，促进地方经济发展，已经显得尤为迫切。

1．法律级次不够理想。一是立法层次较低。大部分优惠政策以暂行条例、行政法规、部门规章的形式出现，仅有极少数优惠政策散落在税收法律条文中；二是地方政府一票否决制，加压地方税收收入任务，严重影响和干预着税收优惠政策的依法落实。

2．对税收优惠政策的运行缺乏科学的跟踪监控。面对较为庞杂的税收优惠政策，税务部门往往只能对税收优惠的主体资格进行审核、批准，缺乏对具体优惠项目的实施监控，出现非法违规套用税收优惠政策的管理真空，导致国家税款流失。

3．部分优惠政策操作难度较大。从税务部门的日常征管中，我们不难发现，有不少优惠政策在执行中是有很大难度的。如：《中华人民共和国增值税暂行条例》（国务院令〔1993〕134号）第十五条规定：“下列项目免征增值税：（一）农业生产者销售的自产农业产品……”《〈中华人民共和国增值税暂行条例〉实施细则》（财法〔1993〕38号）第三十五条：“条例第十五条规定的部分免税项目的范围，限定如下：（一）第一款第（一）项所称农业，是指种植业、养殖业、林业、牧业、水产业。农业生产者，包括从事农业生产的单位和个人。农产品，是指初级产品，具体范围由财政部、国家税务总局确定。”既有农产品的加工（或其他），同时又有小部分的农业生产，处于这两种或两种以上的混合经营时，使得税务机关在管理上有一定的难度。

4．再就业优惠政策落实存在较多问题。主要反映在：对再就业优惠政策宣传不够，导致下岗人员不了解相关政策，更无从监督政策的落实；目前许多地方的再就业税收优惠政策，都是对持有下岗证、失业证的国有企业下岗失业人员有效，而对其他类型企业的下岗失业人员，往往拒之门外。

1．要尽快提升现行税收优惠政策的法律层次。通过归集整合，由国务院单独制定统一的税收优惠法规，对税收优惠的具体项目、范围、内容、方法、审批程序、审批办法、享受税收优惠的权利与义务、责任等作详细规定，规范税收优惠的管理权限。应确立合理分权的指导思想，采取中央授权的方式，赋予地方政府一定的管理权限。

2．加大对享受税收优惠的纳税人的管理。税务机关应对辖区内的享受税收优惠政策的纳税人，进行一次全面的清理，重点核查其减免税资格是否合格、减免税条件是否符合、减免税期限是否逾期、减免税比例是否正确等方面的情况。对符合资格者建立详细的纳税人信息档案，采集相关监控指标，实施动态监控管理，跟踪其适用减免税政策的情况，确保税收优惠政策落实到位而不“越位”“缺位”。

3．结合新一轮征管改革，建立比较完善的税收优惠管理制度。一是将责任区内的税收优惠纳税人明确到责任人，并实施分类重点管理。二是定期对纳税人的减免税事项进行检查、清理，做好台账等登记工作。三是定期分析纳税人执行税收优惠政策的情况，对检查中发现存在的问题，必须及时向纳税人提出书面限改和整改措施，对屡查屡犯者依法取消其享受优惠政策资格，恢复征税，情况严重者依法移送司法机关追究刑事责任。

4．要加大执法力度，执法和服务并举。税务机关应重点加强对税制改革以来享受过税收优惠政策的纳税人的依法检查力度，加大办案力度，发挥稽查威力，从而净化税收优惠政策的落实环境，保证税收优惠政策正确落实到位，保障重点行业、重点产业、重点项目能够得到真正的公平扶持和发展。

5．加强再就业税收优惠政策的宣传力度。应通过新闻媒体等多渠道加大对再就业优惠政策的宣传，使下岗失业人员真正掌握再就业后可享受的优惠政策，鼓励他们自谋职业。

（作者单位：宁夏回族自治区西吉县国家税务局）