甘肃风电产业税收政策效应分析

甘肃风电产业税收政策效应分析

■　甘肃省国家税务局课题组

随着气候变化对人类生产生活影响的日益加深，以减少温室气体排放为主要特征的新型能源产业在全球呈加速发展的态势，由于核能发展受到前苏联切尔诺贝利和日本福岛核危机影响而面临巨大的不确定因素，因此风能和太阳能光伏发电产业、特别是风能发电作为一种清洁的可再生能源，越来越受到世界各国的重视。我国风能储量很大、分布面广，风电产业发展迅猛，已经成为全球风力发电主要市场之一。截至2010年底，我国风电装机总量达到4182.7万千瓦^[1]，超越美国，成为风电装机世界第一大国。其中仅甘肃2010年风电装机总量就达到494.4万千瓦，位居全国第2位，预计到2020年甘肃风电装机总量将达到2000万千瓦以上。

一、甘肃风电产业概况

甘肃属于全国风能资源较富集的省区，风能资源理论储量为2.37亿千瓦，可开发利用的风能资源在4000万千瓦以上，风能总储量居全国第五位。全省有效风能储量由西北向东南逐渐减少，风能丰富区为河西走廊北部区域，约占全省面积的23%，年有效风能储量在800千瓦时/m2以上，具有开发建设大型风电场的有利条件。其中又以酒泉市的风能资源最为丰富，全市风能资源可利用面积近一万平方公里，有号称“世界风库”的瓜州县和被称为“风口”的玉门市两大风能集中区域。

甘肃自1995年就着手开展酒泉试验风电场的选址和测风工作。2003年以来，正式开展了全省风能资源评价、风电场选址、设立测风塔等前期工作，完成了全省风电场工程规划报告，规划了18个大中型风电场。提出建设河西陆上风电走廊的大战略，制定了以风力发电成套设备为龙头的装备制造业振兴计划。随着大批风电项目陆续开工建设，风力发电装机规模持续扩张。截至2010年底，甘肃共建成风电场34个，主要分布在酒泉市，达32个；白银市2个。其中酒泉市风电基地一期工程累计装机突破500万千瓦，全省风电产业场建设进入快车道。

在积极发展风电产业的同时，甘肃风电设备制造业也蓬勃发展。一个以电机组、风轮叶片、塔架、增速齿轮箱、变频器等为主的风电设备制造体系正逐渐形成。甘肃风力发电建设作为发展可再生能源、建设创新型社会的突破口，积极整合省内的科研和制造优势，通过自主创新和引进消化吸收再创新等途径加快风电设备制造业的健康有序发展。2010年5月，酒泉国家风电装备高新技术产业化基地正式挂牌，标志着甘肃河西新能源基地建设进入了一个新的阶段。嘉峪关市也充分发挥地处酒嘉新能源基地的区域中心和具备较强的钢、铁、建材等资源配置能力优势，在风电设备制造业方面迈出了坚实步伐。截至2010年底，全省共有风电设备制造业13户，其中酒泉市9户，嘉峪关市2户，白银市2户。

二、税收政策对甘肃风电产业发展的影响分析

（一）与风电产业相关的税收优惠政策

1.按照《财政部国家税务总局关于部分资源综合利用及其他产品增值税政策问题的通知》有关规定，为了鼓励资源综合利用和支持清洁能源的发展，风力发电可享受“即征即退”50%的增值税税收优惠政策；

2.现行《企业所得税法》及其《实施条例》规定，企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目（机场、铁路、公路、城市公共交通、电力、水利等）的投资经营所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。

3.按照西部大开发税收优惠政策，2010年底前对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，上述项目业务收入占企业总收入70%以上的，自开始生产经营之日起，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业，在2001年至2010年期间，减按15%的税率征收企业所得税。

4.2008年，国家出台增值税转型税改政策，将原有的增值税政策进行了结构性调整，变生产型增值税为消费型增值税，允许企业将外购固定资产所含增值税计入进项税金、从销项税金中一次性全部扣除。

（二）甘肃风电产业税收政策落实情况

1.风力发电企业享受税收优惠政策情况

多年来，甘肃国税部门立足甘肃实际，针对河西走廊等地得天独厚的地域优势和风能优势，用足用好国家关于风电产业的税收优惠政策，激发了企业扩大投资规模、提高产能的积极性，促进了企业良性发展，收到了显著的税收调控功能。据统计，“十一五”期间，甘肃风力发电企业上网电量为32.37亿度，共实现销售收入19.32亿元，共缴纳增值税16786万元，缴纳企业所得税599万元。

表1：“十一五”期间甘肃风电企业实现销售收入、增值税和所得税情况

“十一五”期间，甘肃国税系统共为全省风力发电企业减免退税53356万元，其中减免增值税41418万元（表2），减免企业所得税11938万元（表3）。

表2：“十一五”期间我省风电企业缴纳增值税与减免的增值税比例图

表3：“十一五”期间甘肃风电企业缴纳所得税与减免的所得税比例图

2.装备制造业享受税收优惠政策情况

“十一五”时期，甘肃有13户企业新能源设备制造业共实现销售收入103.42亿元，实现增值税17134万元，实现所得税8135万元，合计25269万元。“十一五”期间，甘肃与风电发展相关的装备制造企业享受西部大开发减按15%的税率征收企业所得税优惠，共减免企业所得税3842万元。

（三）税收优惠政策实施后的影响分析

1.对企业的影响

税收优惠政策的实施，企业是最大最直接的受益者。税收的直接减免，减轻了企业的税收负担，夯实了企业发展基础，增强了企业发展后劲，优化了企业的投资环境，尤其是增值税转型政策的实施，扩大了进项税额的抵扣范围，刺激了企业的投资热情，促使一大批具有广阔前景的企业应运而生，也促进了老企业技术改造和产业结构的升级优化，提高了企业自主创新的能力，有效地促进了产业结构调整和经济增长方式的转变。例如：结构性减税政策实施后，瓜州县在短短的4年时间就建成了北大桥110万千瓦风电场、干河口160万千瓦风电场、桥湾50万千瓦风电场、30万千瓦等大型自主化示范风电场，目前共建成22个风电场，装机容量380万千瓦。在未来5年内还将建成445万千瓦，十年内装机容量将达到1275万千瓦。玉门县从小型实验机组发展到大规模开发的兆瓦级风电机组。风电机组已由300千瓦、600千瓦、850千瓦发展到1.5兆瓦、2兆瓦。目前，正在进行国产2.5兆瓦、3兆瓦乃至5兆瓦大功率风机试验。风电装机规模已达到171万千瓦，又有包括3兆瓦、5兆瓦大功率国产风机装机在内的51.05万千瓦风电场正在建设，初步形成了风电场、风电装备制造和电网相配套的新能源基地框架。

2.对税收收入的影响

税收优惠政策的实施，对税务部门的直接影响便是减少了税收收入，给组织收入工作带来一定的困难。尤其是增值税转型政策的实施，扩大了增值税进项税额抵扣范围，延长了抵扣时间，有些纳税人出现多年无税可缴的局面。

表4：酒泉市风电产业“十一五”期间实现的销售收入与增值税增长效果图

从表4可以看出，酒泉市“十一五”期间，出现了企业销售收入大幅增长而税收收入却大幅下滑的状况。2008年，酒泉风电产业实现销售收入36971万元，比上年增长183%，实现增值税4078万元，比上年增长276%；2009年实现销售收入43466万元，比上年增长17.57%，实现增值税6868万元，比上年增长68.42%；2010年实现销售收入78067万元，比上年增长79.60%，实现增值税4219万元，比上年下降38.57%。

根据酒泉市国税局测算，“十二五”期间，如果风电企业按照理论发电时间2300小时满负荷运行，10万千瓦装机容量的风电企业平均上网电价0.515元测算，可实现销项税2013.65万元；建设10万千瓦风电装机容量需投资80446万元，其中设备投资占投资总额的76.48%，达到61525万元，需抵扣进项税10459.25万元；当年实现应纳增值税为-8445.60万元，需要5年才能完全消纳增值税留抵税额。按照目前风电企业实际发电时间1103小时，其他条件不变的情况下测算，可实现销项税965.68万元，应抵扣进项税10459.25万元，需要11年才能完全消纳增值税留抵税额。

3.对地方经济的影响

从表4看出，减免税效应的实施，虽然税收收入同销售收入相比没有呈正比例增长，从眼前看影响了地方财政收入，然而从长期效应看却调动了企业的投资热情，大大刺激了销售收入，提高了经济的增长率，起到了涵养财源的积极作用，有力促进了地方经济的发展。

从甘肃情况看，通过持续不断的政策扶持，全省风电装机容量由2007年的33.83万千瓦增长到2010年的494.395万千瓦（表5），全国排名由第7位提高第2位（表6）。刚刚过去的2011年第一季度，酒泉风电装备制造业就入库税收4632万元，同比增加4097万元，增幅达770%。

表5：甘肃累计风电装机容量增长情况（单位：MW）

表6：甘肃2010年累计风电装机容量全国排名情况（单位：MW）

风电产业也极大的带动了装备制造业的发展，目前国内风机总装排名前三的华锐科技、金风科技、东汽集团和叶片制造排名前三的中复连众、中航惠腾、中材科技等33户装备制造企业全部落户酒泉、嘉峪关，其中：玉门市已建成投产4户风机塔筒及配件加工等装备制造企业，形成了年加工风机塔筒1500套、其它零配件5万件的生产能力；瓜州县已建成投产风电装备制造企业5户，年生产风机塔筒能力890套；肃州区新能源装备园内有24户装备制造企业办理了税务登记，其中风机组装及销售企业6户，叶片生产企业5户，塔筒生产企业2户，机舱罩生产企业2户、太阳能发电产品生产企业1户，与新能源产业发展相配套玻璃纤维材料、叶片支架、喷涂等企业8户；嘉峪关市建成2户装备制造业企业。目前新能源装备园已有14户企业投产运营，其中设备制造企业10户，配套企业4户。

风电产业还带动了相关产业的迅猛发展。据测算，每1万千瓦的风电机组固定资产建设投资大约为9000万元，固定资产的设备投资约占总投资额的70%，“三通一平”（水通、电通、路通和场地平整）等基础工程建设投资约占30%。按照酒泉目前已建成的531万千瓦计算，基础设施建设需要投入160亿元，带动了当地基建工程、砂石料开采、餐饮住宿等行业的发展。

三、用足用好税收优惠政策，扶持甘肃风电产业做大做强

（一）提供全方位的政策服务

针对风力发电场远离城镇、办理涉税事宜不便的实际，甘肃相关国税部门成立风电企业专业化管理分局，给企业发放“税企联系卡”，建立联系热线，随时提供预约服务。酒泉市国税局每年都编印《新能源产业税收政策辅导读本》，无偿提供给风光电项目企业和当地市、县党政领导，成为掌握了解国家税收政策的便利工具。

（二）提供管理环节前移的超前服务

国税部门主动联系发改委掌握风电产业发展规划及企业开工信息，在企业办理税务登记前掌握企业的基本信息和联系方式。主动上门宣传税收政策，发放专门制作的《风电企业税收业务宣传手册》和《办税服务联系卡》，让企业通过一册一卡了解税收优惠政策和办税流程。

（三）提供贴近式服务

主管国税部门主动上门辅导企业开具专用发票和抄报税，对企业在筹建期间的相关费用、原始单据进行审核认定，分月采集装机容量、发电机组台数，设备采购、技术指标等项目，掌握风电企业设备安装、调试、合同执行和上网运行的主要数据，为税源管理、纳税评估和企业享受税收优惠政策积累第一手资料。各税源管理分局还设置“远程电子信息服务室”，建立纳税服务QQ组群和电子邮箱，为纳税人提供了“一对一”的贴近式服务，以便让纳税人快捷方便地了解政策动向，在税企之间架起了数据交流的电子平台。

（四）提供绿色通道服务

嘉峪关国税打造“时空无限”专业纳税服务品牌，为风电企业企业开辟办税“绿色通道”，特事特办，急事急办。同时，利用“纳税人学校”及时进行税法讲解、办税业务辅导、帐务涉税处理等多层次、分类别的业务培训，保证风电企业税收政策执行的准确性和统一性。

（五）与地税部门联手协作，设立联合办税服务厅

白银市国税局大胆探索，想纳税人之所想，与当地地税部门联合设立办税服务厅，承担辖区纳税人的税务登记、申报征收、发票管理、文书受理、发票代开、纳税咨询等工作。各窗口采取“一人双机双屏双系统”模式，实行国地税涉税业务“一厅通办”和国税业务“一窗通办”。为纳税人提供周到的咨询导税服务和完善的便民措施服务，方便了纳税人，提高了办税效率。

四、当前执行税收政策中遇到的问题

（一）税收管辖权缺失，主管税务机关管理职能难以实现

目前成立的风电企业大多属于国家大型电力企业，这些企业的工商注册地点大多在北京、上海等地，而在生产经营地进行税务登记，其财务核算方式大多采取总部统一核算（即报账制核算），既不在当地核算，也不在当地开户。在这种管理模式下，企业可能采取在不同企业间转移收入避税，同时由于其异地核算，造成税务机关难以对其账务核算情况进行监管，日常管理职能难以实现。在税款征收方面，容易造成税款不能及时开票入库，影响征收及时性和财政收入稳定性。

例如某公司生产经营在酒泉，核算则在北京总部。整机组装后按照总部确定的价格结算，然后由总部以新的价格对外销售到各个风场，大量税收从生产组装所在地转移到总部机构所在地，使入驻地政府的财政收入受到较大影响。2010年该公司生产风机1044套（主机和轮毂不含塔筒），全部销往总部，该公司实现销售收入51.9亿元，每套风机平均售价495万元。总公司向风力发电企业销售时，每台风机销售价格695万元（不含塔筒含叶片），这样总公司每销售一台风机可实现利润大约为105万（695万元-主机头495万元-叶片95万元=105万）。粗略估算，该公司每销售一台风机，向总部转移增值税约18万（105万×17%=18万），转移企业所得税约15万元{105×15%（享受西部大开发税收优惠）=15万}。2010年全年向企业总公司所在地转移增值税、企业所得税约3.45亿元{1044×（18+15）=3.45亿元}。

（二）西部大开发税收优惠政策逾期

按照规定，西部大开发税收优惠政策2010年到期，尽管税务部门和有关媒体对原有优惠政策的延续性有口头或文字说明，但由于没有正式文件的成文性通知，引起征纳双方的等待观望，形成政策执行中的不确定因素。

（三）虽有政策却难以享受

按照规定，部分企业完全可以享受有关西部大开发等税收优惠政策，但由于是新办企业，在开始经营期间，处于亏损状态，而西部开发税收优惠政策规定，企业享受政策是从生产经营日开始算起，并非获利之日，虽然有政策却享受不上。

五、促进风电产业发展的税收政策建议

我国循环经济尤其是风电产业发展的新形势，迫切要求对现行税收政策进行深入改革和整体优化。一方面，要对风电产业在投资、研发、生产、销售等环节实施积极宽松的税收优惠；另一方面，又要对高消耗、高排放、高污染的煤、油、电等产业提出污染防治和税收政策限制目录。基本思路为：以支持风电产业化发展为目标，以优化税制结构为主线，以兼顾处理好国家、地方和企业利益为宗旨，按照循环经济发展要求，对不符合风电发展的现行税收政策进行清理、调整，通过发挥税收政策激励功能，推进风电产业在近期内实现又好又快发展。具体建议在以下几个方面对现行税收政策进行调整和优化：

（一）税收征管方面

规范纳税地点，按照《税收征管法》及其实施细则关于属地管理的原则，督促企业就地经营，就地办证，就地核算，就地纳税。政府部门在招商引资过程中应该调整经济发展思路，优化经济发展结构，要多引进具有法人资格的企业。在企业创办时做到当地法人注册、当地登记、当地保险、贷款、核算，一方面增加当地财政收入，另一方面便于加强管理。

（二）增值税政策方面

1.设立国家清洁能源产业发展基金，对新能源基地基础设施建设的地方财政支出，以及企业享受税收优惠政策造成的地方财政短收，给予资金扶持。每年按照新能源基地新增装机容量，由中央财政给予定量定额资金补助。

2.现行税收分成比例增值税为中央75%，省级10%，市县级15%。建议将国家首个千万千瓦风电基地企业上划中央的增值税全额返还当地，扶持当地政府做大做强新能源产业。

（三）所得税政策方面

1.继续实行西部大开发税收优惠政策。建议国务院尽快行文正式通知。并针对风电企业投产初期的无盈利状况，建议将原有的“自开始生产经营之日起”改为“自获利之日起”，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。同时，继续实行“对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业，减按15%的税率征收企业所得税”的规定。

2.对风力生产电力企业由新《企业所得税法》规定“从取得第一笔生产经营收入起”改为“自获利年度起”，前三年免征所得税，后三年减半征收所得税。

3.积极鼓励风力生产电力企业发展，对风力生产电力企业，可参照国家关于支持高新技术企业的规定，享受减按l5的税率征收企业所得税的税收优惠政策。

（四）与风电企业相关产业应实行的税收优惠

1.对风电设备制造企业的税收优惠：为鼓励风电设备制造企业研发和生产世界领先的具有高技术含量的风电设备，应在所得税方面给予特殊的优惠倾斜，对生产制造出的具有高新技术标准的风电设备的企业，其所得税可按照国家重点扶持的高新技术企业的税收优惠政策对待，即减按15%的税率征收。

2．对成功研发风电电能储备高新技术的项目实行最高税收政策优惠：突破性地研究开发风电电能储备，是弥补风电弱势的最关键的技术性问题，也是使世界性经济跨入循环经济历史性发展的新的技术革命。因此，对能研制风电电能储备的项目可实行免征一定年限税收的优惠。

（五）借鉴国外税收优惠政策，支持风电产业发展壮大

世界上风能利用最好、发展最快、技术比较先进的国家分别是德国、美国、印度、丹麦、荷兰。以上主要风电国家都实行了足量税收优惠政策，有力推动了风电产业的发展。

德国于2000年4月实施的可再生能源法，其中立法通过“税收返还”政策，通过税收返还对风电产业进行补偿。美国根据《能源政策法》制定了生产税减免政策，大型风机前10年运营期间每发电1kwh减税1.5美分（每年根据通货膨胀率调整）。印度于2002年推出免税计划，风电场前10年的发电收入可享受100%的免税。因为风电属于可再生能源，不产生二氧化碳排放，欧洲不少国家实行碳税政策（3欧分至4欧分/度），为风电产业发展提供税收支持。我国属于发展中国家，在税收优惠政策的制定上，有必要借鉴发达国家先进经验，促进风电产业发展。

课题组组长：刘　虎

副　组　长：王应科

成　　　员：李志远　张学显　左伟胜　白兆瑞　朱文慧　宫　建

　　　　　　张赞弘　王仲谦　关云峰　孟建平　陈正祥

执　笔　人：陈正祥　丁子茜

【注释】

[1]1MW（兆瓦）=1000KW（千瓦），1KW（千瓦）=1000W（瓦)。