完善国内“代建制”模式的主要措施

四、完善国内“代建制”模式的主要措施

国内“代建制”在不同的试点地区的发展各具特色，并没有形成单一的模式。综合而言，目前“代建制”形成的模式主要有两种，一是“政府委托代建制”，由政府专门成立的代建机构，受政府委托，负责代建政府投资的公益性项目，如安徽省成立的安徽省公益性项目建设管理中心，陕西省成立的陕西省统建管理办公室;二是“公司代建制”，政府通过招标的方式，从具有综合实力强、信誉度高、能够承担履约职责的公司中择优选择代建单位，如北京、上海等地采用的就是这种模式。两种“代建制”模式各有优缺点。从短期看，在当前市场经济还不完善，各类代建单位发展还不平衡、不成熟的条件下，作为一种过渡形式，对政府投资项目委托专门成立的代建机构进行代建，对推动“代建制”的发展是有益的。然而从长远角度看，单纯靠行政委托方式选择代建单位，容易走上“政企不分”的老路，不利于“代建制”的推广和健康发展。因此，我们认为政府必须从制度完善、市场培育和机构培养等方面出发，积极推动“代建制”的改革与发展。

(一)进一步完善代建项目管理制度

政府应在吸取各地代建试点经验和国际先进项目管理理念的基础上，逐步建立起一套完整的代建项目管理制度体系，以规范政府投资公益性项目的代建工作。一是明确代建企业的法律地位和法律责任。政府应尽快出台明确代建人在国家基本建设程序中作为建设方地位的法律性文件，这个文件应该包括的内容有:以法律的名义对代建单位进行定义，使之成为独立承担责任的法人;在项目建设过程中，代建单位在基本建设过程中应该是代表投资人的利益的，是实际意义上的业主，应给予办理立项、规划许可和开工许可等方面的权利;应给予代建单位申报项目竣工验收的资格，而不是起组织项目的竣工验收的作用;应明确代建单位在建设工程政府通过验收前的风险责任。二是出台代建单位资质管理规定。代建资质是代建单位必须具备的资历、技术力量、技术水平、技术装备和管理水平等条件的综合体现，政府应制定代建单位资质管理规定，并成立代建资质管理机构对代建单位的资质进行审批和监督管理，以规范代建单位的代建行为，对违规从事代建业务的单位，应依法追究其相应的责任。三是加强信用评价体系建设。代建单位从事政府投资项目的代建业务，必须树立高度企业信誉，政府建立代建单位信用评价体系，对项目代建单位进入和退出代建市场实行动态管理，有利于代建市场的规范。四是制定合理的代建费用。缺乏代建费用的国家标准，容易造成代建制市场的无序竞争，而且代建费用偏低，不利于吸引高素质的代建队伍和人才参与代建工作，不利于提高代建单位的项目管理水平。五是完善代建项目的风险防范体系。一方面要建立履约担保制度，合理规避政府公益性项目的投资风险;另一方面要完善廉政制度的建设，提高发改委、财政、建设、审计、监察等部门对代建项目履行的监控能力。

(二)大力培育“代建制”市场

从目前国内“代建制”市场的竞争情况来看，与比较规范的市场经济体制相比，可以说“代建制”市场在竞争的公平性、相对充分性及有序性等三个方面都还存在较大的差距。比如，国有企业与非国有企业之间、内资企业与外资企业之间、大型企业与中小型企业之间、本地企业与外地企业之间等的不平等竞争问题还没有完全消除;在企业设立或退出市场方面，还存在烦琐的行政审批和不合理的门槛;各种违法违规的不正当竞争行为依然存在，严重影响市场竞争的有序性;各种或明或暗的行政干预或政策障碍所导致的行业垄断和地方保护主义，严重影响市场的统一性和有效性，也是产生腐败的重要根源。国内“代建制”要建立一个比较规范的市场，必须在法律、法规和政府有关政策上平等对待不同的市场主体，在市场准入、生产要素获取、享受法律保护和政策支持等方面，为各类代建企业创造平等竞争的市场环境;必须消除阻碍企业进入和退出市场的各种行政性和经济性障碍，保证竞争的相对充分;必须有符合市场经济要求的“游戏规则”，这种规则既包括正式的法律、法规，也包括非正式的行业规范和惯例等，严格制止欺诈、造假、低价竞标等不正当竞争行为。

国内“代建制”市场只有做到有效竞争，市场机制才能真正通过优胜劣汰，迫使代建单位降低成本、提高质量、改善管理、积极创新，从而达到提高效率，优化资源配置的结果。要达到以上效果，我们认为“代建制”市场的培育不能一蹴而就、仓促行事，必须分阶段实施:第一阶段为试点阶段，各地政府应根据不同情况认真进行“代建制”项目试点，并在试点过程中不断积累、总结和丰富代建经验，为“代建制”改革的深化作准备;第二阶段为局部开放阶段，政府有针对性地选择一定数量信誉好、有实力、专业性强、管理水平高的项目管理企业，进入政府“代建制”项目的选择范围，在此范围内通过招标的方式择优选择代建单位，国家发改委开放项目评估业务采取的就是这种方式;第三阶段为全面开放阶段，“代建制”市场对符合条件的代建单位全面放开，最终实现公平竞争、有效管理的目的。

(三)引导代建单位健康成长

国内“代建制”实施的时间不长，各代建单位的业绩都不是很多，经验不是很丰富，管理水平不是很高，在这种情况下，政府要加大对代建单位的培育力度，加强信息渠道的沟通，促进代建行业发展壮大。然而目前我国代建单位的发展普遍存在两个较大障碍:一是注册资本不够，二是履约担保能力不足。在我国“代建制”市场不是很成熟的条件下，我们认为近期不宜对从事代建工作的单位在这两方面设限过高，否则容易损害竞争的有效性，因为由于某个或某些企业规模过大、市场集中度过高往往造成的市场垄断，不利于公平竞争。从目前国内“代建制”实施的情况看，项目代建的成败关键并不在于注册资本的多少和担保能力强弱，而在于项目代建单位的素质、经验和责任心，对代建单位的选择应当主要依靠对其管理能力和诚信度等软件条件来评判。国内外有较多的事例证明，从事资金规模较大业务的机构，并非都要求自身也要具有很强的经济实力，如国内外很多著名的会计师事务所，他们本身的注册资本并不多，而他们承担大型企业的审计或资产评估的金额可能是他们注册资本金的几千甚至几万倍，虽然不能杜绝少数事务所出现做假账的现象，但不能抹杀会计师事务所对建立完善市场经济秩序和商业信用的贡献。

政府对代建单位的扶持，并不意味着要对目前的代建单位进行保护，随着我国投资体制改革的进一步深入，政府投资的公益性项目必然要走向全面开放，以适应社会主义市场经济的发展要求。在短暂的过渡期中，代建单位更需要加强服务意识和责任感，更好地求生存、谋发展，以适应将来激烈的市场竞争。国内“代建制”在各地的发展也并不平衡，有些经济发达地区推行的“代建制”发展迅速，在改革中已经先行一步，如上海推行“代建制”已有了新的发展，目前在上海已有20多家从事过政府投资项目代建业务的单位，它们大多数是与相关政府职能部门脱钩后走向市场的专业公司，如上海浦东咨询公司、上海市市政工程建设发展有限公司、上海市建设工程管理有限公司等，而且上海实行“代建制”的领域已由单一的政府投资项目扩大到社会投资的基础设施项目。有了良好的基础，上海等经济较发达地区推动“代建制”改革深化的步伐将走在全国前列，上海等地也将成为其他地区“代建制”经验学习和模式效仿的基地。

(本文发表在2005年第5期《发展》杂志上)