核定征收方式管理困局分析和建议

易县地税局　邸长伟

税款征收方式是指纳税人按照税务机关要求标准实现税款缴纳的具体形式。其中核定征收税款是《征管法》赋予税务机关在无法按账查实情形下确保税款征缴的一项必要手段，征收方式认定是在操作层面实施的具体体现。但从近年来基层征管实际看，此项措施在具体操作中不论在政策制定、基层理解和具体执行上存在较为突出的偏差，有悖于税收维护公平、公正的管理目标和方向。

一、核定征收方式困局分析

困局一：征收方式认定政策规范性不足。一是政策制定中多头颁布，互有重叠和交叉。总的说来征收方式一般分为查账征收、查验征收、定期定额征收、核定征收等方式。但目前涉及征收方式的文件和制度性要求林林总总，既有分行业制定的又有分税种和分经济性质制定的还有根据是否盈亏制定的，统一性和差异性并存。二是认定过程不统一。有要求实地查的如“主管地税机关要指定两名以上税务人员进行实地核查，情况属实的，方可实行查账征收方式计征企业所得税”，有要求局长办公会审批通过的，有按税收执法事项合议的等等，具体执行流程和标准也各有差异。三是国地税管理中认定不统一。因税收管辖权的差异，国地税部门在履行各自职责时，由于各税种的认定标准不统一，部分企业存在增值税管理中认定为一般纳税人的企业，在地税企业所得税管理中实行核定征收的现象。

困局二：核定征收方式已趋于成为个体工商户以及小规模纳税人群体的主要管理方式。不少地区在个体和小微企业所得税和个人所得税（如个体工商户生产经营所得）征管中，定应税所得率征收的纳税人占企业所得税纳税人总户的80%以上；在商品零售批发、住宿和餐饮等行业，所得税85%以上采取核定征收方式；在印花税的管理中，如购销合同印花税基本全部按照核定征收方式进行征管；营业税等税种即使认定为查账征收，也仅限于“以票控税”，难以做到真正意义上的据实征收。

困局三：部分行业规模型企业即使具备相当经营实力和营销规模，却认同核定征收，主动申请核定征收。在个别地区建筑业、房地产业、餐饮等行业的大企业征管中，核定方式征收税款的问题也普遍存在。

困局四：具体核定征收标准法律效力不足。由于地区、时间和行业等差异因素，总局或省一级统一发布的关于具体核定征收比率，一般存在设定标准依据不充分，指定幅度上下限区间跨度大，以及随时间推移灵活性和经济发展适用性不足的问题，与基层实际存在较大出入，不利于征纳双方的理解和执行。如《亏损企业所得税管理办法（试行）》中“对连续三年（含）以上发生亏损且无正当理由的企业，一律实行核定征收方式计征企业所得税的要求”等政策要求是否有充分的法律依据值得商榷。

二、当前管理模式的形成原因及不利影响

核定征收本应作为核实征收的有益补充，但在个别地区和行业现实征管中却有取而代之的趋势。

（一）形成原因分析

个体工商户和小微纳税人：一是部分纳税人税法遵从意识淡薄，存在侥幸心理，随着起征点和对小微企业优惠金额的不断提高，认为自己没有纳税义务，固然不用建账和申报纳税；二是由于生产规模的限制，普遍不具备规范核算的能力，客观上无法建立符合财会要求的核算账目，贪图省事方便，愿意接受定期定额的税款缴纳方式；三是国家经济发展迅速，管理力量倾向集中于支柱性行业，在一种“抓大放小”认识偏差下，基层税务机关对小企业缺乏投入大量资源实施规范管理的动力。

个别行业纳税人：如餐饮等行业，原材料采购等成本费用项目无法取得有效合法票据，客观上无法达到查实征收的标准。

部分规模纳税人：纳税人按照核定征收方式缴纳税款，有利于税收成本控制，不因核算周期、产品核算对象以及挂靠等形式变化，产生不同税收影响，同时往往应缴税款数远大于核定征收数额，利润最大化、风险最小化，可以合法规避税款义务。

税务机关征管因素：因按账核实征收核算相对复杂，缺乏逐户清理核实的能力，出于方便管理的考量，以及掌控组织收入立竿见影的短期冲动，也倾向于认可核定征收方式。

政策原因：核定征收一般是基于成本费用或收入能够核实的情况下，据此按征收率核定出贴近于纳税人的实际应纳税额，但实践中基本上为收入和成本费用都无法做到准确确认的情况，单纯依照用票收入核实确定应纳税额，与实际存在较大出入，难免造成税款流失，而直接核定应纳税额不仅难度大，还容易引发征纳纠纷，难以具体操作执行。

（二）危害分析

核定征收的广泛存在具有不容忽视的危害性，极大的弱化了征管基础。一是核定征收纳税人不再重视原始票据取得，使得票据扣除链条不完整，直接的和间接的造成了多种税税收的连锁性流失；二是影响了税收公平公正、宏观调控和经济监督运行作用的发挥；三是增加基层管理难℅　执法风险，小企业管理没有抓手，利润高的企业和行业也拒不提供相关资料，造成无法核实征收的假象；四是个别企业增大了寻租空间，各种隐瞒的、灰色的收支得以脱离监管，藏在了阳光照不到的地方，容易造成腐败的滋生。

三、更新理念　完善机制　逐步建立按账查实为主体的管理模式

（一）化繁为简、回归本源

各税种相关政策制定中不应再逐一制定核实征收标准，应该主要以企业是否按照企业会计准则和制度进行账务核算为标准，凡达到标准的，各税种一律查账核实征收。

（二）调整核定征收方向

还权还责与纳税人，以设定惩戒型核定比率为出发点，大幅提升现有的基于贴接理论化真实设定的核定征收率，核定征收率应按查账征收样本企业真实水平推算结果上调50%至2倍确定。利用3—5年时间渐进式提升征收率标准，促使引导纳税人趋利避害，逐步脱离不规范建账行列。同时下放核定征收率制定权于县级税务机关，提高灵活性和针对性。取消定额核定方式，通过财政补贴方式广泛推广税控收款机，将收入核实作为核定征收主要考虑因素。

（三）建立分类核定标准

建立低和高两档核定征收率，根据纳税人情况进行分类管理。

零散税收不需办理税务登记情况：适用低征收率，完善自助终端、网上发票管理系统，以身份证号实行网络登入，自行开票，同时系统控制收入，达到标准完税后方能开票，既避免流失又完善了税收扣除链条。

小型微利企业和个体工商户：注册资本10万元以内，月收入3万元以内的，本着扶持、帮助发展的考虑，适用低征收率。

规模型企业：本着惩戒督促引导转变的考虑，适用高征收率。

（四）建立完整的发票管理体系

合法有效票据是账目核算的基础，应考虑将各种应税交易行为统一纳入发票管理体系，非税收入规范为财政收据，明确开具和取得主体，按账核实征收企业必须做到取得票据完整合法有效。

（五）完善发挥社会中介机构服务职能

建立以税务代理为核心的中介建账服务机制，丰富拓展代理建账和审核业务范围，加强对从业人员的培训管理，让中介结构确实能站在维护国家税法严肃性和维护纳税人合法权益的中立立场提供多元化可选择的服务项目。