战略性新兴产业发展中的政府角色定位与作用机制

1）战略性新兴产业的“新熊彼特通道”

前文分别从需求规模、金融利率和政府补贴三个角度讨论了如何促使企业倾向于选择高水平的技术创新，不断保持研发创新活力的机制，从而不断增强新兴产业的发展活力。

（1）政府补贴。如果市场和金融环境的条件不变时，当政府补贴率处于情形2的区间内，才可以发挥其激励企业加入研发，提高在研企业占比，同时激励在研企业增加研发密度，加大研发投入的作用，从而促进新兴产业形成健康稳定的市场结构，具有充分竞争强度的产业集群和合理研发资源分布的市场结构是技术创新的重要保障。否则，政府补贴也可能会起到反向作用，补贴过低会导致企业发展受阻，研发投入得不到保障，造成产业发展转冷；补贴过高会使得政府资金的挤出效应大过于激励效应，造成产业发展的虚热，因此对政府补贴率的合理控制极为重要。

（2）需求波动。当政府作用和金融环境的条件不变时，需求规模对产业规模扩大、企业技术升级的激励效应的实现，应与需求波动保持在一个合理的范围。当需求波动过大的时候，需求规模的扩张很可能带来投机资本的疯狂进入，导致投机资本对投资资本的挤出效应，造成产业规模短期内的爆炸式增长，但将会使企业对研发的投入较少，产业不具有新兴产业的持续增长性和创新性，产业会在过热中走向衰败；而需求波动较小，但需求规模也较小时，会导致产业发展成为了无源之水，产能无法转换为产量和销量，也不利于产业的发展，产业无法完成产业生命周期的演变，直接走向发展过冷的衰败。因此，在调控好需求波动对于新兴产业发展来说至关重要。

（3）资本利率。当政府作用与市场环境的条件给定时，新兴产业的发展就需要大量适合于本产业发展需求的融资支持，因此金融系统对新兴产业的支撑作用就显得尤为重要。而我国长期存在金融抑制的现象，并不利于金融工具对新兴产业发展帮扶作用的发挥。主要存在两个方面的问题：金融利率被人为压低以及资本利率对不同所有制企业的歧视性定价。这就造成企业在选择研发资本的投入时提高了融资的成本，限制了企业可选择的技术创新水平；并且由于资金分布不均衡，资金配置缺乏效率，不利于鼓励企业特别是中小民营企业的研发活动。产业可能会因此走向过冷，失去向前发展的动力和潜力。而资金利率被压抑过低的同时，如果资金均流向了新兴产业又会产生新熊彼特理论所提及的产业过热问题，也不利于产业的健康发展。因此资本利率的定价机制和定价水平也是影响新兴产业发展的重要因素。

综上所述，政府补贴率、需求波动与资本利率是考察新兴产业发展环境的三个重要指标，因此本章将按照新熊彼特的理论思路把这三个指标与新熊彼特通道相融合，以弥补其现实指导中的不足，融合后的新熊彼特通道如下：

政府补贴、需求波动与资本利率三个坐标构成了一个三维空间，三个矢量的加成决定了产业发展的方向（见图10-1）。给定其他两个条件，当剩余的那个量不处于合理区间时就会使得产业的发展溢出新熊彼特通道，投资过热或者发展过冷，最终都将导致产业走向衰败。这样也印证了前文所提出的观点。战略性新兴产业的发展是综合系统作用的结果，不是单方面推动就可以顺利发展。因此政府就是要在完善自身作用机制的基础上，通过政策引导这种综合系统作用的发挥。下面就将依据这一判断讨论政府角色的定位与作用机制。

通过对“新熊彼特通道”的分析，不难发现战略性新兴产业发展中，政府的角色和作用方式是多元化的。一方面以行政手段直接干预产业的发展，实施政府的产业发展战略规划；另一方面通过财政金融综合手段为新兴产业的发展提供支撑，政府也需要明确自身与市场的边界，向着服务型政府方向转变。通过合理的角色定位，战略性新兴产业发展中政府的作用机制也将发生根本性的变化。

图10-1 融合政府补贴率、需求波动与资本利率的新熊彼特通道

2）战略性新兴产业发展中的政府作用方式与市场化机制

（1）优化政府资金的使用方式，探索市场化的产业调控手段。战略性新兴产业的发展中政府作用最重要的方式就是资金形式的支持，如政府可以采取典型的财政办法，包括税收优惠、研发补贴、产业发展引导基金等形式，这些形式中有的是直接作用于产业，有的是间接作用于产业。但即便是如引导基金这样间接作用的方式也存在着政府资金干预企业决策的现象。如政府资金会以参股的方式支持企业的发展，所以会要求占企业一定的股份，并拥有一定的决策权，政府会通过这种方式将政策性的产业发展意图直接转化为企业的生产决策，这就给企业带来很大的限制，政府资金反而起到了妨碍产业发展的作用。

因此政府资金的运用应将一以贯之的税收补贴和示范工程等直接干预方式，逐渐转变为以企业为主体、以市场为导向，以间接管理为主、直接干预为辅的产业培育模式，探索建立政府资金运用的市场化机制，减少政府主管部门对企业经营决策的干预，真正发挥扶持资金的激励作用。

一方面，在强化财政支持力度的基础上优化政府资金的使用结构。将政府产业发展引导基金作为政府资金运用的主要形式，致力于消除不必要的行政性垄断和行业管制，逐渐减少直接政府购买、税收优惠与财政补贴等形式的直接干预，还企业以自主经营权利，减少垄断造成的资源配置扭曲，充分开放产业竞争。

另一方面，设立如科技银行、风险或信用评测机构等第三方机构，这样既可以保障政府作用充分有效，又可以完善市场化机制，进一步扩大市场化作用范围，强化市场化作用效果。并且鼓励民营资本加入第三方机构，政府逐步退出，实现第三方机构运行的市场化。

（2）以培育产业创新能力为目标，强化政府在制度环境建设中的积极作用。政府作用的重要方面就在于对产业发展环境的改善，其中包括新兴产业相关基础设施建设、人才培养体系建设、法律法规等制度环境建设以及企业的融资环境等方面。其中主要包括：

首先，战略性新兴产业的发展需要良好的基础设施，以为新兴产业发展提供有力支撑。如新一代信息技术的发展需要网络基础设施的覆盖面达到一定比率；新能源汽车的发展需要建设足够密度的汽车充电站；物流网络的形成需要国家公共交通网络体系的完善和发展等等。而这些建设投入在短期内是民营资本难以承受的，就需要发挥国有资本和公共财政的作用。对基础设施环境的投入既是产业发展的需要，也是消费方式转变、市场规模培育的需要，更是社会发展成果公平共享的体现。

其次，战略性新兴产业的发展需要完善的制度环境。如建立和完善知识产权保护法、环境保护法以及反垄断法等法律法规，充分保障企业技术创新的收益，维护产业的健康竞争环境，以激励企业对研发活动的投入，这也是通过市场化机制起到基础性配置作用的必然要求。

第三，战略性新兴产业的发展还需要充裕的人才资源，以及适应产业发展需要的人才培养体系，以为新兴产业发展提供不竭的动力。战略性新兴产业发展需要不断的技术创新和商业模式创新，这就需要大批专业技术人才、营销人才和企业家人才，进而需要一个完备的人才培养体系，为战略性新兴产业的发展提供源源不断的人才支撑。

最后，战略性新兴产业的发展还需要充分竞争和开放的融资环境。必须要克服我国产业发展中民营企业融资难，融资结构不合理、资金配置缺乏效率等顽疾。如建立多层次的资本市场，拓展新兴产业的融资渠道，打破企业融资的所有制壁垒，提供公平的市场竞争环境；大力推进利率市场化进程，让市场自发形成与不同产业技术创新风险相适应的利率水平，为企业科技创新提供相适应的融资保障；开放资本项目，减少企业资本跨境运作成本，鼓励企业开展跨国合作，并借助资本市场的力量整合吸收国际先进的技术经验和成果，以加快缩小国内外技术水平的差距。

因此，政府应当以培养产业长期创新能力和竞争力为目标，充分发挥基础设施建设、制度环境建设和人才资源保障方面不可替代的作用，促使新兴产业的发展尽快步入有序和良性的发展轨道。

（3）针对战略性新兴产业发展的不同阶段，政府应施加不同的影响。战略性新兴产业处于不同发展阶段，对政策扶持、市场需求和资金支持都有不同的要求。如产业处于萌芽期和发展期时，由于产业的稚嫩和产业链的脆弱、市场前景的不确定等因素，需要政府积极加以呵护和扶持；而当产业步入成熟期，已经形成稳定的商业模式、信贷模式和消费模式之后，政府作用便可以逐步弱化。政府的干预要做到进退有序，既起到激励企业发展的作用，又不干扰产业发展生态，政府作用机制应具有动态特征（见图10-2）。

图10-2 产业发展不同时期政府作用的定位、方式和强度

综上所述，战略性新兴产业发展中政府作用机制应当充分体现在：政策空间上做到明确政府与市场的边界，给市场机制发挥作用释放更大空间，避免政府部门的过度干预阻碍新兴产业的发展，将有限的公共资源投入到新兴产业基础建设领域；政策延续的时间上应力求做到与产业发展不同阶段的要求相适宜，政策作干预进退有序，从而有效推动新兴产业的持续健康发展。