战略性新兴产业的政府干预研究

毋庸置疑，政府的推动作用在战略性新兴产业发展过程中占据着非常重要的地位。现有的文献中，相关研究主要从论证政府干预的必要性、干预方式存在的问题、政府干预效果的实证研究以及强化政府服务职能的政策建议这四个方面研究政府在战略性新兴产业发展中的作用。

1）政府作用的必要性研究

虽然战略性新兴产业概念就集中体现了政府从战略的高度规制产业发展的要求，但许多研究还是从国际比较和微观作用机理角度论证政府作用的必要性。段小华等（2010）对高技术产业的发展进行了国际比较，研究认为政府介入新兴产业的发展是国际通行的经验，各国的实践表明政府主导的科技投入等是促成新兴产业发展所需的重要支撑，政府支持和干预显然必不可少。而陈玲等（2010）利用博弈方法进一步剖析了政府作用必要性前提下有效作用的条件。该研究还认为，地方政府缺乏对战略性新兴产业实质投入的动机，更多是停留在政策口号的响应与宣传，存在着央地两级政府行动不一致的问题。要想改善这一局面，就需要出台更多激励措施，以调动地方政府的积极性。

2）现有政府干预存在的问题研究

战略性新兴产业发展处于探索阶段，政策的制定也处于摸索阶段，因此现有的政府干预存在着诸多问题。许多学者也是从这个角度进行了广泛的研究，并认为政府干预的问题主要集中于：①信息不对称引起的政府作用低效。如周轶昆（2012）讨论含有研发行为的博弈模型认为信息不对称的作用逻辑是：存在政府补贴激励的情形下会引发企业的道德风险问题，即有隐瞒真实成本信息的动机。并且借由补贴所攫取的社会资源实现内化研发的外溢效应，从而使得研发行为的社会效益大大降低。②现行税收政策不利于战略新兴产业研发创新活动的开展。这方面的研究结论主要是传统税收问题的重述，这也反映了我国战略性新兴产业发展受到的传统产业发展环境影响较大。如龚恩华（2012）和柳光强（2012）等的研究认为战略性新兴产业所面临的税收环境存在几个突出的问题：重复征税现象严重、专项的税收优惠不足，战略性新兴产业发展所需的风险投资也缺乏相适应的个人所得税的制度设计，制度改进落后于经济发展的需要。而专门的战略性新兴产业的税收政策也缺乏产业主导下的税收体系，仍以区域税收优惠为主，缺乏产业税收优惠的统一发展思路，人为造成了地域的发展隔阂，不利于区域间产业资源的流转。③政策边界不清晰，作用导向模糊。由于经历了长期的计划经济阶段，我国目前的产业发展实践中仍然存在着显著的政府与市场边界不清的问题。战略性新兴产业也不能免俗。吕铁（2013）指出外部性和不确定性是战略性新兴产业鲜明特征，其发展更加接近于“熊彼特型”的技术创新模式。但是与此相悖的是，战略性新兴产业的相关政策存在着突出的政策边界不清等现象，这就直接导致了技术进步效率低下，市场开发缓慢等问题，不利于产业顺利发展。而宗文龙（2013）更将这一问题的根本原因阐述为市场机制缺位，政府替代了市场的主体地位，并且税收支持力度不足，造成在市场配置障碍的情况下政府供血不足，因此产业难以发展。④政策激励机制缺失或是不当，导致政策无效或是作用反转。首先在政策激励不足方面，肖江平（2011）和张国胜（2012）分别从具体政策作用方式和政策作用机理两个角度来分析这一问题。前者认为战略性新兴产业发展中政府支持的主要形式，税收优惠、科技投入、融资支持和政府采购四个方面都不同程度地存在问题，继续做出调整。而后者则从协同的理论角度看待这一问题时发现，现有政策与产业欠缺动态的匹配机制，造成政策供给与产业需求的脱节，是政策作用不当的根本原因。王宇（2013）和汪秋明（2014）则注重于点评政策作用无效或反面的逻辑所在。前者引入了特定要素模型，并认为政府补贴会人为造成传统产业与战略性新兴产业之间的落差，并且政府补贴的不可持续性很可能造成战略性新兴产业长期核算收益为负。后者研究认为由于缺乏有效的惩罚机制，战略性新兴产业补贴的使用存在着事后道德风险问题，即企业利用战略性新兴产业的项目名义申请得到补贴后却用于其他项目的投资谋取更高的收益。因此，政府补贴的总体使用效率较低。

3）政府政策作用效果的实证研究

在发现政府作用存在的典型问题并寻找问题成因的体制机制原因之后，学者们还继续深入进行实证研究，验证理论推演的逻辑是否合理。由于政府对R&D的支持是我国推进新兴产业发展的主要手段，也有比较详细的数据统计。因此对政府政策的作用效果的考察主要体现在政府R&D补贴对企业技术活动影响的实证研究。从所使用的数据分类来看，我国学者主要是采用产业数据与微观的企业数据。在产业数据方面，郭晓丹（2011）与肖兴志等（2014）均运用了产业层面的统计数据，前者认识到政府补贴可能对于企业研发创新资金投入和成果产出两个方面均具有影响，在第一个方面实证研究没有发现政府补贴可以引致企业研发支出增加，作用效果并不明显；但是在第二个方面却发现问题的表现较为复杂。政府干预企业研发产出有几种方式：指明技术方向、激励企业参与研发、为了政绩而协助企业粉饰业绩等。第一种可能会干扰到正常的企业研发进步进程，第二种正面意义较多，但第三种将直接降低研发资金投入的效率，这些综合作用可能会造成政府作用效果为负。而在使用企业层面微观数据方面，郭晓丹等（2011）、陆国庆等（2014）和李苗苗等（2014）均使用了战略性新兴产业的上市公司财务数据来研究政府R&D补贴的作用效果。这三人的侧重点分别为政府补贴的信号效应、外溢效应和对企业R&D经费支出的激励效应。他们的研究发现，战略性新兴产业政府补贴尚未显示出良好的信号效应，指导企业研发的功能不显著；但外溢效应较为显著，外溢效应弹性大于政府补贴弹性，效果较好；而对企业研发的激励效应需要满足一定的边界条件，否则将只能起到负面作用，导致政府补贴完全失效。

除了R&D补贴，随着政府对战略性新兴产业的作用方式还包括产业创新基金、产业政策扶持和政府购买等。这些作用方式也有学者注意到研究的价值，给予了额外的关注。在产业创新基金方面，肖兴志（2013）研究发现基于传统产业发展起来的战略性新兴产业技术创新存在两种形式，一个是技术融合，另一个是技术跨越，这两种形式对于政府产业创新基金的作用方式有着显著不同的要求。前者要求政府创新基金作用于传统产业部分效果比较好，而后者则要求基金作用于新兴产业部门，才能起到基金预期的效果。在产业政策扶持方面，李煜华（2014）以战略性新兴产业研发联盟为立足点研究发现，在联盟构建阶段，政府补贴的效果要好于产业政策扶持，而在联盟发展阶段，则产业政策的效果更好，因此政府作用方式应当因时而异。而在政府购买的影响方面，肖兴志（2014）认为政府购买会影响到企业的社会资本投资和研发创新投资两方面，研究发现在假定政府消费分布的情况下，政府作用会造成企业决策的扭曲，使得社会资本对研发资本造成挤出效应，使得政府作用失效。以上的研究充分探讨了政府在战略性新兴产业发展过程中所发挥的突出作用，并且并非作用越强效果就越好，而是要仔细研判作用的科学范围，找到作用最佳点，因地制宜，方能获得事半功倍的效果。

4）改进政府作用的思路研究

对于政府政策作用的改进，学者们主要是从政府在构建战略性新兴产业发展制度环境、完善技术创新体制机制以及改进传统的税收、补贴政策手段的作用效率两个方面提出建议。

在第一个方面，部分学者从政府推动战略性新兴产业发展综合环境建设，完善技术创新体制机制角度来研究政府作用的改进。这方面的研究成果汗牛充栋，首先部分学者根据产业发展的目标和阶段对政策作用提出了有针对性的建议。如洪银兴（2010）、陈玲等（2010）和剧锦文（2011）等分别从战略性新兴产业的支柱产业发展目标、发展初期和发展中期三个角度予以研究。第一个研究发现对于定位为支柱产业的战略性新兴产业来说，地方政府的支持更为重要，而地方政府的作用要着力于规模经济、成本和布局三个方面；第二个研究认为政府作用于战略性新兴产业的发展阶段要注意均衡政治和经济两方面的激励，才能使得战略性新兴产业发展较为平稳；第三个方面的研究认为对于发展初期的战略性新兴产业来说，即使在起步阶段，政府也不能一味地干预产业发展，而要注意与市场作用的边界，扮演好外生因素角色。在政策支持体系方面，有的学者是从综合政策体系角度来研究的，有的是针对政策的某一方面通过理性的推演得出建议改进的方案。在前一个方面，张嵎喆等（2011）探讨了战略性新兴产业发展所需的内外综合政策环境的建设，涉及产业技术、市场培育、国际合作以及投融资等方面。而朱瑞博等（2011）和吕波（2011）则分别从产业发展综合配套政策体系和产业发展中政府与市场结合的角度来提出各自的综合政策建议。前者认为制定战略性新兴产业发展所需政策体系是一个综合性的配套工程，需要综合考虑企业制度、科技制度、考核机制、融资制度等方面的制度建设，使得战略性新兴产业起步所需构建的创新链能够真正地整合起社会的多方资源，达到预期效果。而后者认为战略性新兴产业发展是政府和市场合力作用的结果，是工业经济发展到一定程度后产业分工深化的需要，因此在处理好政府的制度供给职责之余，还应当注意通过调整政策厘清政府与市场的关系。而其他的学者则从某一个研究视点和政策作用方面来提出政策建议。如肖江平（2011）、郭晓丹（2012）、陈志（2012）、刘小斌（2011）、柳卸林等（2012）与吕永刚（2011）分别从完善政府创新激励制度、创造创新活动的“保护性空间”、宏微观综合层面的商业模式创新、界面管理建设以及技术平台五个角度来提出建议。第一个研究建议政府作用应当完善创新激励、科技投入管理、税收绩效、科技信贷和政府购买等方面的综合政策；第二个研究创造出创新的“保护性空间”有利于产业的顺利起步，可以很好地发挥政策作用效果；第三个研究则更为直观地认为宏观微观两层面设计产生的商业模式创新较为重要，应当对战略性新兴产业发展的商业模式有一个综合的考虑；第四个研究则引入了界面管理的视角，认为政策作用应当基于界面管理建立起完整的政策体系；第五个研究则认为技术平台在战略性新兴产业政策作用体系中占据着重要地位，认为通过技术平台的建立可以串联起产业链和技术链的构造，从而加速产业发展；第六个研究则从规避风险的角度研究认为产业链协同发展能力是政策风险降低的有效手段。

其他学者还有着重以地方政府作用为研究对象，提出各自的政策建议。如张鹏（2012）、刘佳刚（2012）、陈盛祥（2012）、汤鹏主（2012）和吴金希（2012）分别从地方政策作用的国际化视野、差异化的综合配套、政绩评价体系、内外资金支持以及承担的责任五个方面来阐述其各自的政策建议。在国际化视野方面，其研究认为战略性新兴产业可以引入国际化创业与区域集群发展的概念，从地方政府的层面实现国际异质资源的引入，方便本地战略性新兴产业融入到全球价值链当中，实现从区域到全球扩张的三级跳，以及长期战略性新兴产业的高起点、高标准的发展目标；第二个研究则认为地方政府的政策作用应当更为强调本地化和发展阶段差异化的特色，地方政府的作用应当根据产业发展所处的不同阶段而调整科技投入、教育和市场培育等方面的政策，协调多方利益主体关系，达到最为契合的作用点，避免资源的浪费；第三个研究则建议改进与战略性新兴产业发展相关的地方政府政绩评价体系，增加对战略性新兴产业协调性、可持续性、金融环境改进和科技创新等方面的考核比重，引导政策作用的科学性更强，提高产业的竞争力；第四个研究则立足于金融供给对于战略性新兴产业发展的巨大作用，综合考虑了FDI和本地金融共同作用效果，认为地方政府就应当注意引导外来资本和本地资本对战略性新兴产业的投入，在政策设计上有所反映，形成正面的激励效应；而第五个研究则认为地方政府在战略性新兴产业发展中承担着责无旁贷的本地责任，其中包括应对市场失灵、战略制定、区域创新设计和寻找适宜本地的发展机遇几个方面。

除了以上研究的方面之外，还有学者从产业发展模式、国有企业作用发挥以及作用模式等更为具体的方面做出建议。产业发展模式方面林学军（2012）认为政策作用需要注意产业发展过程中出现的不同需要，做出裂变、嫁接或融合的反应，以利于产业的顺利发展；而陈勇鸣（2012）则侧重于国有企业发展政策的研究，认为应当通过发展技术联盟和产业平台来更好地发挥国有企业在战略性新兴产业发展中的突出作用；而李奎（2012）则认为战略性新兴产业的政策应当借鉴双螺旋模型调整税收、人才和市场等方面的内容。而王茴等（2015）也发现政府补贴强度存在有效区间，并且价格补贴与产量补贴具有不同的市场影响作用，需要加以区别使用。

另一方面，还有学者从政府作用的传统手段如财政税收等角度去研究政府作用的改进。他们认为税收和其他财政作用方式应当立足于宏观资源配置效率优化以及微观上的主体经济行为两方面，但具体的政策建议则研究角度多种多样，形成了丰富的研究成果群落。现有的研究视角主要包括：政策引导、军民融合、政策协调、政策调整、信息技术服务、政策租金、补贴差异、引导基金收益、产业关联、税收调节与生命周期等。如郭晓丹等（2011）注重强调财政政策的引导作用，指特别是引导企业选择好进入战略性新兴产业的时机，以避免无谓的资源浪费；而乔玉婷等（2011）却别出心裁地从军民融合角度研究战略性新兴产业发展中财政作用的改进，认为政府在制定财政政策鼓励产业发展的同时，应当通盘考虑军民两用、军民转换的长远规划；而邹辉霞等（2011）强调财政政策协调作用，认为运用得当的政策可以协调战略性新兴产业发展所需要的各方资源；而陈思（2012）则关注于政策调整，动态的处理政策与产业的关系，保持产业发展的相对稳定局面；邹艳芬（2013）则对财政政策和其他政策的要求更为精细化，认为产业发展同质化的原因在于信息不对称，应当加强信息技术服务的运用，建立进入退出机制，限制企业的模仿行为等。这对于缓解我国战略性新兴产业重复建设问题有着有益的借鉴意义。严北战（2013）则认真研究了政策租金理论，认为政策作用的规范化和科学化可以借鉴租金理论的观点，政策租金可以发挥较高的正面价值，构建起动态比较优势，引导企业从事相关的研发工作，真正发挥政策的积极作用，引导战略性新兴产业的健康快速发展；而韩超（2014）则认识到产业发展差异化对财政政策的影响，认为财政补贴政策应当时刻巩固差异化意识，包括发展阶段差异化、所有制差异化以及区域差异化等方面，形成一整套的财政作用体系。何涛（2014）则着重强调政府财政的首购示范作用，财政贴息政策等，这样一方面有利于战略性新兴产业起步和发展，另一方面也有利于弥补融资机制暂时的不足。而李春艳（2014）则从建立健全引导基金收益机制的角度研究财政作用的改进建议。她认为完整的引导基金收益机制要包括风险补偿、项目选择和风险资金的激励与约束、退出等方面的机制。只有建立健全这些机制，才能充分发挥引导基金的作用，否则将浪费政府资源。如段小华（2011）则认为产业关联是战略性新兴产业的重要特征，因此应当有针对性地制定相关的政策，优化组织形式与政策手段，形成各产业间的良性互动和联系。而肖兴志（2011）则敏锐地发现目前财政政策中存在着财政支持力度强，但税收作用偏弱的特征，但是税收作用其实更能体现市场意志，更有利于建立起市场机制为主作用下的产业发展环境。因此未来的产业政策和相关财政政策应当更加偏重于税收政策的完善，做出新的尝试，发挥更大的作用。而马亚静（2014）则基于产业生命周期视角设计战略性新兴产业的财政政策，认为要针对不同阶段的特征发挥税收的援助、扶持、保护与促进等作用。

还有学者发现国外利用税收政策扶持战略性新兴产业进行得如火如荼，并有许多值得借鉴的先进做法。因此展开了国际比较，针对我国实际国情，对修正相关税收扶持措施提出建议。在借鉴具体发达国家经验方面，尹小平等（2012）贡献较为突出。他们通过认真总结和分析美日欧等发达国家的税收优惠经验，认为我国税收优惠重心应当调整到重税基和税前优惠，对研发行为、固定资产购置等方面，提高企业的自主性，方使政府意志通过税收优惠强加于企业，提高税收优惠效率。而孟祺（2011）则通过研判WTO有关规定后，认为政府可以在研发补贴、关税保护等方面提高水平，在不与WTO规定冲突的前提下，政府应该在这几个方面做出改进，以获得更有利的多边贸易机会。