官员激励转轨与房地产业的“非常规”发展

近几年来，伴随着旅游产业发展的是房地产的“非常规”发展。如果说2005年之前，三亚市的经济发展以旅游业和房地产业为主导(旅游业贡献大于房地产业)；那么，相应地，2006年之后，这种格局变为以房地产业和旅游业为主导(房地产业贡献大于旅游业)。房地产业一般是指以土地和建筑物为经营对象，从事房地产开发、建设、经营、管理以及维修、装饰和服务的集多种经济活动为一体的综合性产业。因此，实际上，旅游业尤其是涉及土地开发和度假设施建设的度假旅游产业，也有部分经济活动属于房地产业的范畴。但本研究所指的房地产业主要是指其中的住宅/居住房产部分，不涉及专业化的旅游度假地产，例如度假村、度假酒店等。三亚市自2000年以来房地产业的“非常规发展”主要体现在以下几个方面：其一，房地产开发投资额占固定资产投资额的比重持续居高(见表4-1)。其二，房地产业对地方财政收入的贡献持续居高(见表4-5)。以上两点都会加剧地方经济运行的潜在风险。其三，房地产开发占用城市建设用地比重持续居高(见表4-6)。其四，房地产业的过快发展对城市社会的可持续发展与管理已经造成了诸多负面影响(见前文所摘录的三亚市人大常委会主任周玉华先生的反思)。那么，究竟是哪些因素导致了近年来三亚市房地产业的“非常规发展”？作者认为，市场化和官员激励转轨是其中的关键所在。

市场化改革是指经济发展逐步由计划经济转轨至市场经济的过程。中国自1978年以来的经济发展历程本质上就是计划经济转轨至市场经济的市场化过程。简单来说，在计划经济中，政府通过计划和指令来直接配置资源或通过国有企业来间接地配置资源；随着逐步向市场经济转轨，资源的配置变得更多地由居民通过市场来进行配置。从宏观背景来看，在城市住房制度转轨方面，王宁(2009a)清晰地指出，国家在住宅问题上放弃了之前遵循的“合法性逻辑”，转向“理性化逻辑”，即实行住宅的商品化、市场化、货币化和私有化。在这样的一种制度安排下，没有了国家依靠的住房需求者，必须利用货币在住房市场上购买商品化了的住房。在住房消费领域，伴随着国家制度转型的是市场化改革下的消费者主体结构(购房者)的转型与消费主义的兴起。作为一种对宏观背景的回应，从三亚市作为相对微观和具体的住房消费、投机场域来看，随着2000年房地产市场的重新启动，一方面，越来越多的潜在住房需求者能够自由地在全国范围内选购住房；另一方面随着三亚市在全国范围内珍稀的热带海滨资源(海滩、阳光、森林、空气等)日渐受到市场认可甚至“炒作”，真实的住房需求者和投机炒房者混杂在一起，从“需求”的角度推进了三亚市房地产业的“非常规发展”。

从我国现行的土地管理和房地产管理的法律法规来看，房地产开发的基础之一是获得城市土地使用权。我国现行法律规定，城市建设用地必须是国有土地，即全民所有。国有建设用地由政府管理。因此，地方政府/城市政府成为城市土地的实际拥有者(垄断者)和受益者。从房地产供给的角度来看，地方政府在三亚市近年来房地产业“非常规发展”中扮演了什么角色呢？国内已有诸多研究来分析地方政府在房地产市场中的作用，例如“财政联邦主义”(Qian & Weingast，1997；Montinola et al.，1995)、“为竞争而增长”(张军、周黎安，2008)、“政治锦标赛模式”(周黎安，2008)、“土地财政”(刘守英、蒋省三，2005；周飞舟，2007)。本研究也尝试着从三亚市地方财政的角度做出解释，从而为现有相关理论补充一份实践样本，从经验角度推进我们对该问题的认识。

如前所述，1994年开始的分税制改革，从根本上改变了中国中央政府与地方政府的关系，尤其是财政关系。根据分税制改革方案，全国所有税种收入(也包含非税收入)分为三种分配形式：其一，中央独享，主要是关税、海关代征两税、消费税以及铁道、邮政、银行总行、保险总公司、海上石油企业集中缴纳的收入；其二，中央与地方共享收入，主要是增值税(其中：中央75%、地方25%)、企业所得税(其中：中央60%、地方40%)、个人所得税(其中：中央60%、地方40%)、证券交易税(其中：中央88%、地方12%)和资源税(其中：海洋石油资源税为中央收入，其他资源税为地方收入)；其三，地方固定收入。地方是指省级行政单位。这些收入包括：营业税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用和牌照税、耕地占用税、契税、遗产和赠予税、教育费附加收入和各项非税收入。然而，必须指出的是，1994年开始的分税制改革只是约束了中央政府与省级政府之间的财政关系，省级政府与其下级政府之间的财政关系由于各地区经济社会发展的差异而呈现出不同的制度景象。

从本研究所关注的三亚来看，其与海南省政府的分税制改革一直在1998年才正式实行，其方案又分别于2001年(2002年起执行)和2006年(2007年起执行)进行过调整，且2011年正在酝酿新的方案。表4-7展现了三个方案之间的异同。从表4-7可以发现，虽然三亚市与省政府之间的财政分成方案几经变动，但基本的特点是，房产税、城市维护建设税、城镇土地使用税和耕地占用税等税种一直为三亚市独享，而房地产业主要就是贡献房产税、城市维护建设税、城镇土地使用税和耕地占用税等税种和企业所得税、营业税、土地增值税；即便是企业所得税、营业税、土地增值税(2007年之后)，三亚市也能获得其中大部分。此外，与房地产业紧密相连的建筑业对税收的贡献主要是企业所得税和营业税，这两个税种2007年之后在三亚市的留成比例分别为26%和65%。图4-5显示了三亚市房地产业和建筑业的税收构成及其跨年度演变，也从一个侧面说明了房地产业及其相关联的建筑业对三亚市地方财政收入(税收收入)的贡献。

表4-7　分税制下三亚市政府与海南省政府财政收入分享比例及其跨年度变迁

注：资料来源：《(琼府〔1998〕33号)海南省人民政府关于实行分税制财政管理体制的决定》、《(琼府〔2002〕50号)海南省人民政府关于重新确定分税制财政管理体制的通知》、《(琼财库〔2002〕)海南省财政厅、海南省国家税务局、海南省地方税务局、人民银行海口中心支行关于实行新财政体制下共享收入划解办法和调整中央两税市县留用比例的通知》、《(琼府〔2007〕78号)海南省人民政府关于调整完善分税制财政管理体制的通知》。

图4-5　三亚市2005～2009年与房地产业和建筑业相关的税收收入

注：资料来源于三亚市地税局；考虑到资料本身的敏感性，因此未能公布具体的数据。本图显示数据为三亚市地税局征收的税收总额(房地产业主要贡献房产税、城市维护建设税、城镇土地使用税和耕地占用税等税种和企业所得税、营业税、土地增值税)，不论其最终与海南省政府的分成比例。

伊斯坦利(Easterly，2005)曾指出，增长需要提供“合适的激励”才会产生，因为人们确实对激励做出反应。根据这个观点，三亚市房地产高速的“非常规增长”的背后必定有与之相对应的强大激励以及提供这些激励的制度安排。根据组织学/新制度经济学的激励理论，激励问题其实可以抽象为“委托人——代理人”问题。众多的研究已经表明，地方政府遵循着科层制的逻辑(周雪光、艾云，2010)，尤其是转型期的地方政府更是兼具“代理型政权经营者”和“谋利型政权经营者”(张静，2000；杨善华、苏红，2002；江曙霞，2008；周黎安，2008)的双重角色。如果说从全国范围来看，始于1994年的分税制彻底改变了地方政府尤其是县市级政府主导乡镇企业发展从而谋取利益的激励(因为工业增加值的75%上交中央政府，剩余的25%尚需与省级政府分享)，那么始于1998年的海南省与下级地方政府分税制改革，则更加明确了海南省政府和三亚市政府各自的收入范围和利益追寻空间。分税制改革彻底改变了地方政府面临的财政激励，使得地方政府有动机也有合法性和能力(“中国上下分治的治理体制”，参见：曹正汉，2011)追寻属于自己的利益。同时，上级政府部门对作为“代理型政权经营者”的地方政府官员的晋升，主要是看中地方GDP、财政税收等经济指标，使得地方政府受到的激励受到扭曲(Holmstrom & Milgrom，1991)。作为“代理型政权经营者”的地方政府不光面临着促进经济发展的任务，也需要承担社会进步、文化发展和环境保护的职能。但是由于社会进步、文化发展和环境保护等指标难以在官员的政绩考核中得以深入考察，因此经济指标尤其是GDP、财政收入、国外直接投资(FDI)往往被作为唯一指标。因此，面临多重任务(且各任务业绩的可考核程度存在差异)、作为“代理型政权经营者”的地方政府所受激励会出现明显扭曲，因而完全有动力和能力通过大力支持或者默许房地产市场的发展来增加GDP、增加财政收入、然后通过财政收入来刺激GDP的增长，从而一方面在“政治锦标赛”(Lazear & Rosen，1981；周黎安，2008；周飞舟，2009)中取得优势地位(“代理型政权经营者”)，另一方面则可以通过各种渠道谋取自身和地方利益(“谋利型政权经营者”)。因此，在三亚市资源禀赋结构和城市发展定位下，以休闲、养老、度假、旅游为名头的各类住宅地产项目^[18](即开发商、地方政府和众多规划专家学者所谓的“旅游地产”、“度假地产”、“休闲地产”等)在政府的大力支持或默许下大行其道，如雨后春笋般涌现。而实际上，此类住宅地产的空置率却奇高，据《第一财经日报》报道^[19]：“海南省三亚市房地产交易管理所市场部的最新调查显示，三亚市商品住房空置率平均高达近85%，尤其是拥有稀缺海景资源的三亚湾、大东海等片区商品住房空置率达到95%左右”。

因此，从上文的论述其实也可以看出，近年来三亚市房地产业的“非常规”发展其实也是在市场化与国家制度安排(分税制改革所致地方政府官员激励的变化)之间的共生与互动中得以实现的。