官员激励作为根本原因

亚龙湾旅游度假区二期开发亦即“政府主导、企业配合”模式的推进缓慢之根本原因在于官员激励的不足所导致的政府重视程度较低和积极性的缺失。以下几个方面很明显地反映出了政府在推进亚龙湾旅游度假区二期开发上相对较低的重视程度和积极性。其一，以2011年为例。亚龙湾二期开发仅位列三亚市2011年重点推进项目之列^[3]，尚未进入重点推进项目之列。与亚龙湾二期开发一起位列重点推进项目之列的还有：基础设施项目、市政设施项目如南山货运港、污水处理工程等，旅游度假项目如三亚黎陶文化游览区、三亚湾红树林度假会展酒店、三亚棕榈泉国际度假村、三美湾度假酒店、三亚槟榔河旅游商业街等。纳入三亚市2011年重大推进项目之列的旅游度假项目有海棠湾基础设施项目、海棠湾开发建设项目、三亚市创意产业园基础设施及项目开发、亚龙湾区域度假酒店(一期范围内的亚龙湾瑞吉度假酒店、三亚华宇度假酒店及洲际滨海大酒店)。其二，项目分管领导在三亚市党委和政府(包括政府、人大等国家机关)中的排序，也反映出了地方政府对项目的重视程度。比如，海棠湾休闲度假区基础设施建设和具体的开发建设项目建设，作为海南省的重大项目和三亚市的“一号工程”，是由海南省副省长、三亚市委书记担任组长，市委副书记、市长王勇和市委常委岳进担任副组长。而亚龙湾二期开发项目的责任人则是一位尚未进入常委的副市长。其三，政府工作报告是反映地方政府对过去一年的总结以及未来一年的工作安排的重要文献，政府官方网站也是了解政府信息的重要渠道。表9-1展现了以上两个渠道中亚龙湾和海棠湾的“出镜率”，这也从一个侧面反映出两个区域的开发建设在政府工作中的受重视程度。

表9-1　海棠湾和亚龙湾在三亚市政府工作报告及官网中出现频率

注：资料来源于三亚市政府官网，作者检索、整理。

当然，作者无意去评论这种安排和现状的好坏，作为学术研究也不应该加以评论，列举以上资料仅为描述事实。但客观上，这种安排确实给亚龙湾二期开发带来了一些不利的影响：

跟你讲啊，分管我们这块的副市长，都换了好几个了。他主管土地方面的，换来换去，换来换去的。你刚跟这个(副市长)谈好，这个(副市长)就走了。然后交给另外一个人。又得跟另外一个人重新谈。光常务副市长就不知道换了多少人了……这个是完全有可能的。所以就看我们怎么去催促政府了。总不可能不管了。那我们作为企业，怎么生存。所以，像你说的那种情况(访谈者：有没有一种可能，就是说，在二期，政府主导以后，它不跟你玩了？)，百分之百是存在的。在中国任何一个地方，不管任何企业，不管能力多强，怎么也不可能去把政府怎么样了。除非你个人私人关系很好。一般情况下，是不可能的。(访谈记录：WH016)

那么究竟是什么导致了三亚市政府对亚龙湾二期开发建设相对而言的积极性不足呢？对此，激励理论可以给予较好的解释。经济学尤其是新制度经济学、社会学尤其是组织社会学，对激励问题给予过长期的关注。经济学家拉齐尔(Lazear，1995)甚至这样说过，“经济学的核心问题就是激励问题”。最通俗地讲，激励问题就是如何调动人们的积极性的问题。因此，积极性不足的原因是激励不足或者是激励扭曲。那么，哪些方面的激励不足，或是激励扭曲，导致了三亚市政府对亚龙湾二期开发建设相对而言的积极性不足呢？

表9-2　行政管理约束、政治约束和官员激励：海棠湾和亚龙湾的异同

作者认为，至少有以下两个方面。其一，财政激励不足是其中重要的原因。第四章已经提及，在分税制的体制下，全国财政收入的总额超过50%集中在中央，不足50%分布在全国各省市。因此，分税制改革，整体上而言其实是恶化了地方财政，尤其是地级和县级财政。对此，周飞舟(2006)进行过很好的论述。财政约束，已经成为诸多欠发达地区政府部门的主要约束之一。在分税制后的财政约束下，由于三亚市地方政府主要的财政收入来源是与土地相关的开发活动(表6-1)，因此，缓解财政约束的主要突破口依然是各种形式的土地开发。在亚龙湾二期开发协议中，虽然三亚市政府能够分享到土地溢价收入的50%，但实际上，土地开发的收入潜力有限。一方面是因为土地溢价的空间不大，主要原因有：其一，二期开发本身的资源属性和定位导致土地价值会相对下降；其二，之前为整个区域而进行的大量的基础设施投入使得二期开发的土地成本居高不下，土地开发的利润率下降。另一方面，土地开发范围受限。亚龙湾二期总面积在9000亩以上，但真正可用于开发建设的面积不足4000亩。

以上观点，得到了亚龙湾开发股份有限公司和三亚市发改委的受访者的证实。

二期开发，肯定不如一期开发强。一期开发，主要都是滨海的地。二期开发，主要是围绕一级开发做一些配套。第一是说配套，其他也只能做一些房地产项目、度假别墅和高尔夫球场、商业街。就是围绕着一期的滨海，做一些配套、功能的完善。公主郡不在滨海，在山上呢。也就是说，利用自己的地，做一些开发。不像以前呢，把地全部出让给别人。这完全是企业自主在开发。(访谈记录：WH016)

因为你亚龙湾除了二期的大概还有四千亩地，跟海棠湾比较起来，那基本上……而且亚龙湾基本上定型了，应该这么说。二期四千亩做完之后，亚龙湾也就基本上成熟了。二线也有一些酒店。你想总共才四千亩的地，还要做一些基础设施。你海棠湾不一样，海棠湾的规划面积差不多一百多平方公里，每平方公里算一千五百亩……。(访谈记录：ZFH010)

2010年，亚龙湾二期通过“招拍挂”出让的一块商业用地(在控规中标号为C-10地块；面积为7.2125公顷，合计108亩)的价格(仅有一家竞买人报价，因此按底价93万/亩成交；2010年海棠湾国有建设用地出让价格，可参见第五章表5-1)以及当时拍卖会相对冷清的场景，也证实了上述观点。对此，作者认同海南大学王毅武教授的看法^[4]，“与其说拍卖遇冷，还不如说是因为该地块‘甜度’不够——开发利润空间有限”。“如果利润空间不大，地产商也不会轻易涉足三亚土地市场”。王毅武教授认为，尽管这宗地位于亚龙湾，但可能因限制条件和发展前景不被其他地产企业看好，持观望态度是可以理解的。据了解，该宗土地属于亚龙湾二期新控规范围，与亚龙湾铂尔曼酒店毗邻，土地用途为商业服务用地。

其二，除了财政激励不足之外，作者认为政治激励不足也是其中重要的原因。第四章也已经提及，地方政府(官员)的行为是遵循科层制的逻辑(周雪光、艾云，2010)，兼具“谋利型政权经营者”和“代理型政权经营者”的双重角色。因此，政治晋升激励也就成了政府官员的主要激励之一。而在现行的政治体制和晋升制度下，下一级政府官员的作为空间和努力，会向上级政府容易观察到、容易考核的领域倾斜，诸如前文提及的地方财政收入、GDP、招商引资等。如前文所述，亚龙湾二期只是三亚市政府界定的重点项目，而相比之下，海棠湾则是海南省重点支持的项目、三亚市的“一号工程”。此外，海棠湾是由三亚市政府全方位主导开发，地方政府在其中倾注了大量心血；亚龙湾二期虽然也是政府主导但主开发商在其中也扮演了重要角色，且亚龙湾已经成为业界熟知的企业主导的成功典范。因此，毫无疑问，相比之下，三亚市政府会将更多的努力向以海棠湾为代表的政府全方位主导的成片开发区域(如创意产业园区等)倾斜。以下的访谈记录很好地佐证了以上论述。

(海棠湾)现在启动的是海滨一线的地，就算启动完了，还有大量的地。另外，发展的阶段也不一样，因为下一步三亚的发展，省里面也重视海棠湾，列入省重点的，省里面书记和省长也是高度关注；这也是海南省范围内开发面积最大的了。(访谈记录：ZFH010)

两种情况，第一：就像现在这样，它不动，它现在有海棠湾这样的，有事情做……(访谈记录：WH016)