南海城市社区管理的难点与建议

五、讨论：南海城市社区管理的难点与建议

（一）南海城市社区管理面临的困难和挑战

1.社区组织职责不对称

社区居委会是居民“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的群众性自治组织，居委会的职责、作用和地位说明了居委会在社区管理中发挥着重要作用，是社区管理的主体。但在实际工作中，政府各职能部门和街道办事处却把社区居委会组织作为政府在基层的办事机构和政府在基层的“腿”对待，与社区居委会的关系由法律上的指导关系，变为了事实上的领导关系和上下级关系。政府各职能部门和街道办事处可以随意向社区居委会下达任务和进行指标考核，“上面千条线，下面一根针”，虽然目前已在社区成立社区服务中心，但是由于目前居委会成员与社区服务中心人员之间交叉任职的状况普遍，造成事实上的居委会疲于应付大量的行政管理事务，其本身的自治职能不但没有加强，而且呈现出日益弱化和边缘化的趋势，行政化色彩日益浓厚，社区居委会组织不是向辖区居民负责，而是向政府职能部门和街道办事处负责，从而导致社区工作考核监督主体的错位。

2.社区队伍建设力度不强

基层社区管理服务队伍整体素质的高低，直接关系到社区服务管理的水平和质量。现今社区居委会队伍正朝着年轻化、专业化的方向迈进，但整体素质还有待提高。目前在街道社区第一线工作的上千名基层人员，只有几十名专业社工，绝大多数未经过社区工作的专门培训，许多人还是沿用政府行政管理的手段从事社区管理，难以胜任社区发展的需要。尤其是居委会层面的工作人员，没有相应的学科背景，对专业化的工作方法并不熟悉，缺乏专业的管理知识和现代化信息管理的技能。

基于社区居委会自治组织的性质，一方面，在现行体制下，其工作人员难以纳入国家行政事业工作人员的管理范畴，对人才缺乏相应的吸引力；另一方面，由于社区工作人员的工作任务十分繁重，工作压力大，但报酬却相对偏低，尤其是普通工作人员，年薪只有3万元左右，政府补贴相对不足，客观上导致社区工作人才队伍不稳定，人才流失严重。

3.社区办公经费及场所不足

社区的建设和发展离不开政府资金的投入，社区的服务更需要资金的支持，但政府对社区投入的资金有限，无法解决社区发展需要。一是基层社区办公经费紧张，根据调查显示，许多社区的办公经费近几年虽有明显增长，但是仍然难以满足工作的实际需求，造成许多工作无法有效开展。二是办公用房及公共服务用房紧张，许多老社区的办公场所狭窄，办公设施陈旧，不但影响基层工作人员的效率，而且影响到工作人员的热情和工作积极性。三是社区的活动场所难以满足社区居民的需求，虽然每个社区都建有社区活动中心，但是普遍存在着规模偏小，设施不足的尴尬局面，难以吸引社区居民前来参加社区活动。

4.社区公共服务体系不健全

在社区公共服务方面，虽然政府的公共服务体系已基本延伸到社区，但目前社区公共服务体系还存在资源整合不充分、服务网络不健全、服务内容和形式比较单一等不足，尚不能满足社区居民多样化需求。虽然目前许多社区开展了多种社区服务，但是由于资金资源及人员等方面的缺乏，所开展的服务基本还停留在传统的民事调解、家政服务和群众性文化活动等方面，社区服务领域不宽、形式不新、质量不高，难以适应人民群众日益增长的多元化的社会服务需求。

另外社区居民自我服务组织和专业化的社会中介服务组织发育不完善，政府购买服务的规模和力度还难以覆盖所有的社区，社区的公共服务难以形成规模，无法形成网络。

5.社区居民参与热情不太高

社区服务组织的生命力在于社区居民的积极参与，社区服务组织发展程度的高低主要体现在社区居民的参与水平的高低上。没有居民的广泛参与，丰富的资源投入也不可能得到充分利用。由于受主客观因素的影响，城市社区居民彼此间存在着疏离感，居民对社区共同利益关心较少，社区意识不强，缺乏认同感和归属感。社区活动大都是退休的老年人参加，目前社区成立的一些协会或兴趣小组大都是与老年人有关的，而年轻人由于工作等的原因很少有时间参与社区组织的活动，并且社区目前由于资源等方面的限制难以开展吸引年轻人的活动。

由于长期单位制和行政化管理的影响，社区服务管理中工作方法单调落后，居民自主参与程度低。社区居委会长期事实上作为政府在社区的工作机构而存在，其工作方法仍然以行政化方法为主，所以在居民的心目中，社区居委会不是一个自治组织，最多不过是帮助居民分忧解困的行政性组织，社区居民的参与意识薄弱。目前在推进社区居民自我管理和自我服务方面还存在着比较大的困难，许多居民包括基层的社区工作者都不知道从何做起，不少居民仍然认为社区工作仅仅是街道、居委会的事，与己无关。因此在推动社区和发展的过程中，一定要注重居民社区参与意识的培养。

（二）南海城市社区管理的对策与建议

1.切实理顺基层组织架构

2008年南海区按照“政社分离、服务优先”的原则推行基层社区管理体制改革，社区居委会和社区服务中心在社区党组织的领导下开展工作，社区居委会主要履行自治管理功能，社区服务中心主要承接政府行政事务，但大多数镇街的社区目前还是“两块牌子，一班人马”，行政事务占据了社区工作量的80％，社区自治管理无暇顾及。因此在推动社区的过程中，要进一步将社区服务中心与社区居委会职责明确，社区服务中心在社区党组织的领导下，承接政府的行政服务和公共服务，社区居委会回归法律定位，主要开展社区自治管理和社区服务。

2.加强社区工作队伍建设

社区工作者是维护社区稳定，促进社区发展的重要力量，社区的建设和管理，离不开一支高素质的社区工作者队伍。社区工作的特殊性决定了社区工作必须由有群众威信、有能力、有思路、有一定工作经验，并且对社区工作有热心的人员来承担。因此在社区管理的过程中，应做到以下几点。

第一，做好基层干部与工作人员的妥善安置，坚持调整后原社区干部职数不变、待遇就高不就低的原则，保证基层社区队伍的稳定和平稳过渡。

第二，优化社区管理人员的选拔机制、加强社区管理人员的培训、改进社区管理人员的工作作风，提高社区工作人员的素质和业务水平，以适应新时期社区管理工作的需要。

第三，应逐步建立以专业社会工作者为骨干的运营团队，原则上应每300户配备一名全职工作人员（其中注册社工应占60％及以上），并可招募若干兼职人员和志愿服务人员（义工）。

第四，确立社工师、社工员、康复师、护理师、心理咨询等社区服务人才的专业地位，通过提高待遇、规范准入、加强培训、严格监管等措施，建立一支专业水平高、职业道德高尚和规模结构合理的社区服务团队。

第五，发展壮大社区志愿者（义工）队伍，对于从事志愿服务的社区志愿者可以给予就业、就医、入学、社保等各方面的优惠政策，鼓励吸引更多人员加入逐步形成“社工引领义工、义工协助社工”的服务模式。

3.加快社区公共服务设施建设

加快社区各类公共设施的建设和完善，确保社区工作、社区活动的正常有序开展。

一是将社区基础设施建设纳入城市规划和公共建设配套项目，新建住宅区的社区办公用房要与住宅区同步规划、同步建设、同步投入使用，通过新建、购买、改造、置换等办法，切实解决社区办公用房问题。

二是强化社区公共服务场所的建设，在社区活动中心、文化娱乐公园、社区卫生站、社区敬老院、福利中心等方面加大投入，积极拓展社区居民的公共生活空间。

三是要提高社区的信息服务水平，使信息建设成为发现和创造社区持久发展动力的重要手段，对居民的要求做出及时和负责的反应。同时，实现社区管理事务的信息公开、透明，以便于居民能够对社区的管理服务活动实施有效的监督。

4.加快社会组织的培育和发展

进一步加强社会组织的培育和发展，稳步推进社会性、服务性和公益性组织的协调发展。积极探索社区社会组织参与社会管理与公共服务的模式，结合南海区的实际，大力发展公益慈善类社会组织，社区群众的服务组织，社区文化体育类社会组织，促进社区居民就业的社会组织，维护社区居民合法权益的社会组织。鼓励社会组织多渠道多形式开展服务。鼓励本地社会组织通过与广州、深圳、港澳等先进地区的社会组织合作和购买服务等方式提升服务质量，为社会组织发展提供专业化服务。举办骨干培训、知识讲座、信息咨询等活动，为社会组织发展提供专业化服务。

建立健全各类社区自组织，发挥社区组织的服务功能。目前南海城市社区共有各类社区协会、志愿团体260个，社区组织在联络居民感情、调处各种矛盾、协调各种组织和人际关系方发挥重要作用，在推进社区管理服务社会化的过程中，社区组织的建立和发展在承接社区管理服务方面具有重要作用。因此，在推进社区的过程中，各级管理部门应为社区组织的建立和发展创造条件，培育一批活动规范有序、发挥作用明显、社会影响力强的示范型社区组织，并推进社区组织健康快速发展。

5.加快政府购买公共服务进程

社区与管理是一个多元的过程，要加快推动社区服务的社会化进程，构建政府公开购买服务的相关措施，政府应充分认识购买服务制度创新的重要意义，切实转变政府职能，逐步摆脱过分强调对社会的控制力，推动“政府购买，项目管理”公共服务新模式的实施，提高公共服务的效率和质量。

按照“政府主导推动，社会力量运作”的原则，探索社区公共服务社会化的运作机制。加大政府公共财政向社会力量购买服务的力度，不断扩大政府向社会组织购买服务的范围，像公共卫生服务、公共就业服务、社会福利服务、社会救助服务、法律服务、文体服务、养老服务等服务，凡是社会组织能够提供同类同质服务的，政府及职能部门按照“费随事转”的原则，优先向社会购买。区镇（街道）财政应有专门资金安排，以政府购买服务、项目管理的方式，根据社区不同群体的需求，用于购买公共服务。并应以奖励的方式鼓励社区居委会和各类社区自组织承办社区公益性、福利性活动。

6.加强社区居民小组建设力度

随着社区管理的发展，居民自治在社区管理和社区服务中的作用日益体现。社区应不断提高自我管理和自我服务的水平，不断增强居民参与社区管理的积极性。

要加强居民小组的建设，居民小组在了解社区民情民意、管理服务社区方面发挥着重要作用，随着社区规模的扩大，社区居委会的工作量会明显增加，居民小组在协助社区居委会开展居民自治和管理服务方面作用突出，能够搭建起社区与居民沟通的桥梁。

目前南海区正在着力打造“熟人社区”，提高居民参与社区管理与服务的热情，构建和谐相处，共享共建的新型社区。在提高社区居民自我管理能力方面，要提高居民的参政议政能力，政府部门应畅通交流渠道，为社区居民参政议政创造条件和机会。在提升社区居民的自我服务水平方面，大力倡导志愿服务精神，广泛建立社区服务志愿者队伍，使之在提高社区及居民的自我管理和自我服务能力方面发挥积极作用。

7.建立有效的社区监督机制

在提倡社区自治的过程中，为了实现社区权力的良性运作，必须对其进行有效的监督，否则就会出现权力滥用等严重后果。构建科学的监督机制和权力平衡机制，直接关系到整个社区的稳定和发展，也是维护广大居民利益、实现社区有效运作的重要保障机制。

在社区组织内部的监督上，应当由社区成员代表大会推选产生社区议事监督委员会，通过召开会议等形式对社区居委会和社区内其他工作机构以及政府各部门提出意见、建议，进行民主评议和实行社会监督，并向社区成员代表会议和社区居委会反馈情况。同时，必须实行社区政务公开、财务公开的制度，增强社区管理的透明度，让社区居民及其他社区、政府等外界组织及时了解社区运行状况，监督社区管理者的管理成效，同时也有利于社区之间的横向对比，激励社区工作的有序和高效开展。在社区群众监督的层面上，要广泛调动群众参与的积极性。首先可以把媒体引进社区，利用媒体的网络效应，及时传递各社区管理的成功做法和宝贵经验，也揭露当中出现的问题、治理的弊端；其次，可以是聘用社区监察员，对社区各项事务进行规范化的监督，同时可以设立社区监督电话、社区留言板等，给居民创造便利的监督途径和条件。

【注释】

[1]袁奇峰、易晓峰、王雪、彭涛、刘云亚：《从“城乡一体化”到“真正城市化”——南海东部地区发展的反思和对策》，载《城市规划学刊》，2005（1）。

[2]周大鸣、郭正林：《中国乡村都市化》，广州：广东人民出版社，1996。

[3]郑艳婷、刘盛和、陈田：《试论半城市化现象及其特征——以广东省东莞市为例》，载《地理研究》，2003（6）。

[4]郑杭生主编：《社区建设的理论与实践——以广州深圳实地调查为例的广东特色分析》，第323～324页，北京：党建读物出版社，2009。

[5]杨敏：《“国家—社会”的中国理念与“中国经验”的成长——社会资源的优化配置及公共与社会治理的创新》，载《河北学刊》，2011（2）。

[6]魏娜：《我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新》，载《中国人民大学学报》，2003（1）。

[7]［德］斐迪南·滕尼斯：《共同体与社会》，北京：商务印书馆，1999。

[8]操世元、王永胜：《“村转居”社区：特点、问题与建设方向》，载《西华师范大学学报》，2010（3）。

[9]李培林：《村落的终结——羊城村的故事》，第415页，北京：商务印书馆，2004。

[10]高灵芝、胡旭昌：《城市边缘地带“村改居”后的“村民自治”研究——基于济南市的调查》，载《重庆社会科学》，2005（9）。

[11]刘伟能：《社区服务的理念、功能和特色》，载《中国社会工作》，1997（2）。

[12]徐永祥：《论社区服务的本质属性与运行机制》，载《华东理工大学学报》（社会科学版），2002（2）。

[13]尹涛：《试论社区服务存在的主要问题及对策分析》，载《成都行政学院学报》，2002（3）。

[14]陈喜强：《城市社区服务范畴新论》，载《广西社会科学》，1993（3）。

[15]李迎生：《对中国城市社区服务发展方向的思考》，载《河北学刊》，2009（1）。

[16]杜斌，吴姮：《外出务工人员的维权探析》，载《江西广播电视大学学报》，2008（4）。

[17]王小章：《从“生存”到“承认”——公民权视野下的农民工问题》，载《社会学研究》，2009（1）。

[18]王小章：《从“生存”到“承认”——公民权视野下的农民工问题》，载《社会学研究》，2009（1）。

[19]Wang Xingzhou：An investigation into intergenerational differences between two generations of mi-grantworkers.Social Sciences in China，Vo.l 24（3），2008。

[20]时立荣：《透过社区看农民工的城市融入问题》载《新视野》，2005（4）。

[21]龚俊、杨廷文：《多元主体共同参与社会管理机制探析》，载《人民论坛》2011年11月。

[22]刘建娥：《乡-城移民社会融入的实践策略研究社区融入的视角》，载《社会》，2010（1）。

[23]CIC（Commission on Integration and Cohesion）.2007“Our Shared Future.”www.integration and cohesion.org.uk/Our-final-report.aspx。