防范地方政府流动性危机

范　必　翟俊武　薛志敏　余从凤　杜　帅　赵全厚　黄林芝　莫万贵

美国底特律政府破产在全球引起很大震动，城市经济凋敝、社会治安混乱的报道经常见诸我国媒体。一些同志担心，我国地方政府债务负担过重是否也会破产。带着这个问题，我们访问了美国加州橙县、圣贝纳迪诺市两个破产的地方政府。所到之处，政府运转井然有序，社会治安平稳，与底特律的情况完全不同。美国联邦破产法庭法官、破产法专家和律师介绍了地方政府破产的法律和主要破产城市情况。基本结论是，地方政府破产与企业破产有很大差异。即使政府破产，在联邦破产法保护下，公共服务不会中断，也不能随意清算政府资产，只是进行必要的债务重组。美国地方政府破产主要表现为流动性危机，这类风险在我国同样存在，需引起高度重视并作好预案。

一、美国地方政府破产不同于企业破产

一般谈到政府破产，总会联想到企业破产。在美国，不论政府还是企业，破产都意味着遇到流动性困境，无法清偿到期债务。但是二者有很大不同，企业破产往往意味着运营休止、资产清算和债务清偿，政府破产则不然。

第一，地方政府破产不能影响其履行公共服务职能。联邦破产法明确规定，地方政府在濒临破产时需要向联邦法院提出破产保护申请，得到核准后，不论是债权人还是法院，在破产保护期间都不能干预地方政府行使行政权力，不能干涉税收和政府财产，不能干扰政府开展公共服务，只能参与协商和监控地方政府的债务重组计划。

第二，破产后地方政府要进行债务重组，而不是清算政府所有财产。地方政府在破产保护期间要提出债务重组计划，如延长还债期限、减免部分债务、对存量债务再融资、承诺以未来税收偿还等。债务重组计划征得债权人同意后，在联邦破产法院和债权人的监督下执行。橙县政府在金融衍生品投机中失败造成破产，由于当地旅游业和农业发达，税源丰沛，政府破产后通过债务展期可以全部还清。底特律主要因为产业空心化造成萧条，圣贝纳迪诺因为军事基地撤并失去了主要收入来源。这两个地方经济比较困难，政府债务主要通过削减债权人权益甚至包括养老金（Pension Funds）债权来化解危机。政府偿债主要依靠税收、收费和变卖部分财产，但与公共服务相关的财产不得变卖。

第三，地方政府破产只能适当兼顾债权人利益。企业破产意味着要用全部资产清偿债务。政府由于破产后仍要履行公共服务职能，不能把保护债权人的利益放在首位。比如，一般责任债券占政府债务的80%以上，通常被看作风险比较低的投资，但在进入破产程序后则恰恰相反，被视为无担保的债券。依据联邦破产法，地方政府没有必须偿还一般责任债券本金和利息的义务。事实上，美国为了防止地方政府通过破产恶意逃废债务，也在不断提高破产的门槛。

二、地方政府破产的救助原则

美国法律规定，州政府不能破产，但县、市等地方政府可以申请破产。地方政府破产时，联邦政府原则上不救助，州政府可以参与流动性救助。

美国是联邦制国家，联邦、州和地方政府的财政税收实行相对独立的三级管理体制。由于各州享有自治权，联邦不能干预地方政府各项事务，因此地方政府破产由州负责，联邦原则上一般不干预、不救助。而且地方政府违约大多是分散事件，影响范围有限，不太会演变成全国性的经济危机。2008年金融危机以来，美国已有40多个地方政府按照破产法申请破产保护，都没有寻求联邦的经济救助。奥巴马总统在2012年竞选时虽然公开承诺不会让陷入债务危机的底特律市破产，但最终联邦也没有采取任何援助措施。当然也有例外，1975年的纽约市债务危机进行了经济救助，主要是防止纽约市破产可能引发大面积、系统性危机。

与联邦政府原则上不救助相反，美国州政府一般会参与救助。州政府通过提供信用担保、任命应急经理人接管地方财政、提供贷款等措施，缓解地方政府破产期间的流动性危机。比如，1975年纽约市财政危机，在州政府协助下组建市政援助公司，发放以州政府信誉做担保的长期债券来赎买纽约市的短期债务。在底特律破产案中，由密歇根州州长任命的应急经理人接管了市财政，实施一系列财政减支措施来协助处理债务危机。由于县、市政府是财政相对独立的自治体，债务最终的清偿责任仍然是地方政府。

三、启示与借鉴

美国地方政府破产实际上是在遇到流动性危机时进行的一种债务重组，而不是企业意义上的破产。这种流动性危机我国地方政府也有可能碰到，应当未雨绸缪，早作预案。

第一，应当允许出现流动性危机的地方政府进行债务重组。虽然我国不允许地方政府破产，但与美国地方政府类似的流动性危机是可能出现的。对此类情况不应回避，可以考虑借鉴美国做法，以债务重组化解流动性危机。

第二，地方政府在出现债务危机时不能影响政府公共服务职能。如果地方出现债务偿付的流动性危机，在处置中应首先保证政府能正常履职，不能轻易清算政府财产。

第三，坚持地方政府风险自担原则。新预算法实施后，为硬化预算约束，防范道德风险，国务院要求地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。对这一原则应当坚决执行。但是，省一级政府应当对发生债务危机的地方政府给予必要的流动性援助，如果债务危机会引发区域性、系统性经济风险，中央也可考虑予以援助，但最终偿债责任主要在地方。

第四，制定应对流动性风险的规则和程序。我国一直没有政府破产的法律，也没有相关实践，为防止个别地方政府发生流动性风险时处置不当，建议财政部门制定债务重组、流动性援助、政府履职、债权人保护等方面的相关预案，以便危机发生后有章可循、从容应对。