宁夏残疾人慈善事业发展问题及其对策研究

宁夏残疾人慈善事业发展问题及其对策研究

杨文笔

我国的残疾人口近些年来持续不断增长，据2006年第二次全国残疾人抽样调查，我国各类残疾人总数8296万人，比1987年增长3132万人。宁夏作为中国西部经济欠发达的一个省区，残疾人口增长也较为迅速，2006年宁夏残疾人口总数达到40.8万人，占全区人口总数的6.83%，与1987年的14.4万相比，19年净增加26.4万。快速增长的残疾人群体，使得残疾人人口问题凸出，尤其是残疾人的人口社会保障机制的不健全，使得残疾人自身的生存与发展缺乏保障。2010年，自治区党委书记张毅先后两次莅临宁夏吴忠红寺堡区调研，针对红寺堡区残疾人比例较高的实际，张毅书记指出：“不要把残疾人当成一种包袱，要换个角度看问题，将其变为发展上的优势，要打慈善牌，引进福利企业，发展光彩事业，帮助残疾人实现就业，增加收入，为残疾人解愁。”因此，全社会必须关注残疾人的基本生活，政府必须加大发展残疾人的社会福利事业，发展慈善事业，解决残疾人的最基本的生存问题、发展问题。

一、宁夏残疾人口及其生活现状

据2006年第二次全国残疾人抽样调查宁夏残疾人主要数据公报显示，2006年宁夏回族自治区残疾人口总数为40.8万人，占全区人口总数的6.83%，其中：男性21.26万人，占52.12%；女性19.54万人，占47.88%。残疾人口的家庭共有35.18万户，占全区家庭总户数的21.02%，其中：有两个以上（包括两个）残疾人的家庭6.16万户，占残疾人家庭的17.50%；有残疾人口的家庭占全区总人口的23.54%。在残疾人口总人数中，视力残疾6.7万人，占16.42%；听力残疾8.0万人，占19.61%；言语残疾0.8万人，占1.96%；肢体残疾13.4万人，占32.84%；智力残疾3.3万人，占8.09%；精神残疾2.4万人，占5.88%；多重残疾6.2万人，占15.20%。全区残疾人口在不同年龄段的分布上，0～14岁的少儿残疾为3.14万人，占7.70%；15～59岁的成年残疾为19.10万人，占46.81%；60岁及以上的老年残疾为18.56万人，占45.49%（65岁及以上的为14.57万人，占35.72%）。从残疾人口在城乡的分布来看，全区城镇残疾人口为11.82万人，占28.98%；全区农村残疾人口为28.98万人，占71.02%。改革开放以来，宁夏的经济得到了快速的发展，但同期宁夏的残疾人口也有了较快的增长。就城乡分布而言，农村残疾人口的绝对数量与相对数量都远远高于城市。宁夏残疾人口的发展呈现以下几个特征：宁夏残疾人口的绝对数量虽然不多，但相对比重却高于全国水平；宁夏残疾人口增长幅度大，增长速度大大快于全国水平；宁夏各类残疾人口中肢体残疾的比重最大，言语残疾的比重最小；宁夏残疾人口的城乡分布不平衡，农村残疾人口的绝对数量与相对比重都大大高于城市残疾人口。

（一）宁夏残疾人生活贫困、生活水平低

残疾人作为社会中的一个特殊群体，由于自身的生理性原因，导致残疾人和正常人间在生活水平与生活质量方面存在着巨大的差距。据2006年全国残疾人抽样调查统计，全区入户调查残疾人12400户，其中农村入户调查7002户，农村残疾人年人均纯收入为2019元，城市残疾人入户调查5398户，城市残疾人年人均纯收入为5900元。同期，全国城镇居民人均纯收入为11321元，农村居民人均纯收入为4631元。与健全人口相比：农村残疾人的纯收入，只有农村正常人纯收入的43.76%；城市残疾人的纯收入，只有城市正常人的52.15%。入户调查资料还表明，农村残疾人家庭有346户年人均收入在683元以下，占全部农村残疾人的19.75%，每月收入不足60元。有261户年人均收入在684～944元，占农村残疾人家庭户的17.09%，每月平均收入仅有70～80元。这两部分相加，占农村全部残疾人家庭户的36.84%。因此，相当一部分残疾人不仅生活水平低，而且处于绝对贫困线之下。

残疾人由于劳动能力的丧失、自身素质的低下以及社会不能提供较好的就业环境等原因，残疾人的收入主要来自于家庭成员的供养、社会救助费以及最低生活保障费的领取，自食其力者、自力更生者很少。据2006年全国残疾人抽样调查资料显示，2005年，在全区1888名残疾人中，其中有1469人的基本生活来源靠家庭供养，占被调查残疾人的77.8%，生活来源来自自己者极少。同时，残疾人住房状况也很不理想，绝大多是父辈遗留下来的，住房面积小，住房条件差，室内设施简陋。据2006年全国残疾人抽样调查资料显示，全区2606户残疾人家庭，人均住房面积19.15平方米，城镇残疾人人均住房面积22.84平方米，农村残疾人人均住房面积17.98平方米。房屋结构简单，砖木结构居多，土坯房、窑洞占40%以上。可以看出，残疾人的住房状况远不如身体健康正常人的住房状况，农村残疾人的住房条件，更是远不如城镇人口的住房条件。农村残疾人住土坯房、窑洞的比重高出入户调查数的24.4个百分点，住砖木结构房屋的农村残疾人，高于被调查户数的7.9个百分点。而住钢混结构和砖混结构的残疾人，又远远低于身体健康人的住房状况。

家用电器的消费水平，最能反映家庭的生活水平。残疾人由于收入水平低，家庭拥有家用电器量，远远低于正常家庭的消费水平。彩电拥有率，全区平均水平为84.6%，残疾人家庭为75.5%，农村残疾人家庭更低，仅为69.2%，低于全区15.4个百分点。冰箱拥有率全区为29.1%，残疾人家庭为16.1%，农村残疾人家庭仅为4.2%，是正常家庭的1/7。洗衣机的拥有率不到正常家庭的50%，电话的拥有率仅为正常家庭的2/3，电脑拥有率不到正常家庭的10%。无家电户，全区为11.6%，残疾人家庭高达19.3%，几乎有1/5的家庭没有家用电器，农村几乎1/4的家庭没有家用电器。

（二）宁夏残疾人就业困难、就业率低

残疾人由于自身生理上的缺陷和必要的劳动技能的缺乏，加之宁夏经济发展水平低，社会发展慢，导致宁夏残疾人劳动就业困难，就业率低。尽管自治区政府高度重视残疾人的就业问题，并且采取了多项措施来加快残疾人就业。但从总体上来看，全区残疾人口的就业状况仍然很不乐观，据2006年全国残疾人抽样调查的数据表明，在全区的40.8万残疾人口中，在业的残疾人为14.15万人，占全部残疾人的34.7%；不在业的残疾人为24.58万人，占65.3%，在比例上占大多数。城镇残疾人的就业率仅为22.7%，比农村残疾人的39.7%低了15个百分点。全区残疾人的失业率达65.3%，几乎2/3的残疾人没有工作或者劳动，而城镇残疾人的失业率，几乎接近80%。

（三）宁夏残疾人受教育状况严重滞后，文盲率高

在知识经济、信息时代、网络化、高科技飞速发展的今天，作为弱势群体的残疾人，必须具备良好的身体素质、扎实的专业技能和独特的一技之长，才能摆脱生活困境与就业困难，才能独立自主、自力更生的生存于这个社会之中。而这都取决于残疾人所受教育的水平，特别是取决于残疾人所受的职业技能教育和基础教育水平。但在社会现实中，残疾人由于自身的缺陷和社会大环境的影响，残疾人所受的基础教育和职业教育的水平都非常有限。通过残疾人抽样调查的资料数据，我们看到，在入户调查的残疾人中，文盲半文盲占到一半以上，高中以上文化程度的，合起来不到6%。

二、宁夏残疾人慈善事业的现状及存在的问题

据《汉语大词典》，“慈善”指的是慈爱、善良、仁慈、富有同情心。在英语中，“慈善”一词有两个对应的词，一是charity，另一个是philanthropy。Charity更强调针对穷人或困难群体的帮助和救济，而philanthropy则不限于仅仅帮助穷人，它有博爱的意思。狭义的慈善概念是指社会公众建立在自愿基础上对于社会弱势群体的无偿救助行为。狭义的慈善概念与英语中的charity相对应，是传统意义上的慈善概念；广义的慈善概念是指建立在社会捐献经济基础之上的民营社会性救助行为。从狭义的慈善事业到广义的慈善公益事业，外延的扩展反映了慈善事业的历史演变。慈善事业在中国自古有之，在不同的历史时期有不同的发展。新中国成立以后，我国政府高度重视发展慈善事业，尤其是改革开放以来，慈善事业在中国得到了较快的发展。

宁夏作为民族地区，慈善事业发展起步较低，相对较晚。在20世纪80年代以前，宁夏还没有成立专门性的慈善组织。1993年4月27日，宁夏才成立了第一个慈善组织——宁夏社会慈善协会，宁夏慈善事业有所发展。1999年1月15日，宁夏社会慈善协会更名为宁夏慈善总会。2007年以后，宁夏石嘴山市、吴忠市、银川市等地级市也先后成立了慈善会，慈善组织规模扩大。2009年以来，随着自治区党委和政府的高度重视，宁夏慈善产业得到了快速的发展，一是慈善组织机构建设得到了加强。宁夏慈善总会规模壮大，成员增多，积极开展各种慈善活动，效果较好。二是政策和法规进一步得到完善。三是开展的以“扶老助残”、“爱心助学”、“生命抢救”等为重点的慈善项目，赢得了社会赞誉，产生了积极的社会效应。但具体涉及到残疾人慈善事业，存在着以下几点问题。

（一）宁夏残疾人慈善事业起步晚，重视力度不够

新中国建立后，由于受极左思潮的影响，慈善事业被当做旧社会统治阶级麻痹人民的装饰品而屡遭批判。宁夏慈善事业恢复于20世纪80年代，一度处于停滞状态，在90年代才真正意义上得到了发展。90年代成立的宁夏慈善组织，在扶危济困，扶老助残，爱心助学和生命抢救中发挥出了作用，但是具体针对残疾人的慈善事业，政府的重视力度明显不够，虽然也采取了社会救助，将残疾人纳入社会保障的一系列努力，但与现实还存在着差距，残疾人生存和发展面临着诸多现实问题。

（二）宁夏残疾人慈善组织和机构不健全，功能发挥不足

1993年，宁夏成立了第一个慈善组织——宁夏社会慈善协会，1999年，宁夏社会慈善会更名为宁夏慈善总会。2007年以后，宁夏石嘴山、吴忠市、银川市等地级市也先后成立了慈善会。在这些慈善机构，主要实施扶贫帮困，捐资助学等慈善活动的专门机构。专门针对残疾人的慈善机构还未出现。宁夏回族自治区残疾人联合会成立于1988年，具有代表残疾人合法权益、团结教育残疾人、为残疾人服务、履行政府赋予的管理和发展残疾人事业的职能。但在发展残疾人慈善事业上，其功能明显存在着不足。就宁夏慈善总会来说，其存在现状也极为尴尬，一间办公室，两盆花，三个人，这就是我区慈善总会目前的人员组织结构。人员少，经费少，善款的募集主要靠熟人，很多人不知有此机构。

（三）宁夏残疾人慈善工作宣传力度不大，社会氛围不浓

近年来，宁夏高度重视残疾人社会保障，在加强残疾人社会救助和保障下大力气。存在的问题是，针对残疾人的慈善宣传明显不够，宣传活动不经常，宣传渠道单一，城乡和街道社区等多形式的宣传较为薄弱，以至于很多人都不理解何谓非营利性社会慈善组织。

（四）企业和公民对残疾人慈善事业的认识不足，参与的积极性不高

由于缺乏宣传，社会对慈善机构认识不清，很多企业和民众对慈善事业不感兴趣，慈善意识淡薄，社会责任感也很缺乏。在慈善事业发展中，缺乏来自于民间和社会力量的支持。宁夏慈善总会刚开始只有四五家企业会员，到2004年准备发展新会员时，慈善总会向本地六七十家民营企业发出邀请函，只有一家主动寄回会员申请表。宁夏慈善总会成立10年共募集善款折合人民币1100多万元，省内募集不到80万元，是“外援”资金的1/14。而宁夏慈善总会每年还要从会费中拿出6.5万元的办公费交给主管部门。2005年，企业会员当中就有五六家没有交会费。2006年1月，救助同心县受旱灾的1000个特困群众过年，企业会员当中只有一家捐款16万元，这也是区内一次性接受捐款最多的一次。2004年宁夏慈善总会举办的“千企万才·资助宁夏特困大学生”活动，当年筹集善款36万元，救助了110多名大学生。2005年筹集到20万元，救助了100名大学生。等到2006年，就没有宁夏的企业捐款了，只有香港的一家珠宝企业捐了一些钱。对于残疾人慈善事业，更是缺乏认识，将其归结于政府的职责，民间和社会自发地捐助残疾人的行为很少。

（五）残疾人慈善政策和法律不明确，监督管理不到位

关于慈善的法律法规尚不健全，募捐市场的准入机制还未建立，税收优惠政策不到位，激励作用不明显。因此，宁夏慈善活动缺乏法律和法规约束，存在着组织挪用捐款的腐败行为，募捐活动中也存在着种种弊端，没有完善有效监督机制。同时，宁夏慈善事业中，各种鼓励企业和个人等社会力量参与慈善事业的政策不到位，使得政府在慈善事业中单打独斗，社会力量办慈善的作用未发挥出来。宁夏从2010年以来，才开始出台各种法规和政策，进一步健全包括残疾人等为主的慈善事业活动机制，但其滞后性不言而喻。

三、发展宁夏残疾人慈善事业的对策及建议

（一）整个社会形成自上而下关注和重视残疾人慈善事业的新氛围

残疾人作为社会的弱势群体，是最需要关心和帮助的特殊困难群体，做好残疾人工作，对于落实科学发展观、构建社会主义和谐社会意义重大。做好残疾人的工作，也是是衡量一个城市、一个地区乃至一个国家文明发达程度的重要标志之一。当前宁夏作为一个现代化后发省区，在快速实现其跨越式发展的目标中，构建全社会关心残疾人的良好氛围，加强残疾人社会保障和社区中残疾人服务建设，这不仅有利于残疾人的生存与发展，对构建和谐社会同样具有重要的现实意义和深远的历史意义。作为各级政府，关心和重视残疾人，加大残疾人社会保障，打理发展残疾人慈善事业，是政府执政为民，发展民生工程不可忽视的时代任务。作为社会，应该有关注弱势群体，帮助和救助残疾人，为残疾人献爱心，这是每个社会成员应有的社会责任。

（二）兴建产业园区，实施特殊政策，吸引慈善家和企业家兴业行善

发展慈善事业，在不同时期应该有不同的发展思路，这就需要大力创新发展思路。在今天这样一个新的时代，兴建产业园区便是一个好的尝试。通过政府的统筹规划，在银川市或吴忠市等其他地级市建立工业园区，通过实施特殊优惠政策，吸引慈善家和企业家兴业行善，发展宁夏残疾人慈善产业。宁夏制定了建设“一部四园七城”黄河善谷总体架构，为宁夏发展现代意义慈善产业绘制了蓝图。吴忠市作为黄河善谷的起步区，已经建立了弘德、立德两个工业园区。打破慈善基金会不能办企业的理念，让外地的基金会进入宁夏、进入吴忠兴办企业；注意挖掘本地资源，注意本土群众的社会需求，发挥慈善之星、慈善人物的人脉关系、营销网络等，吸引更多的企业进入慈善园区，让慈善产业落地生根形成气候。

（三）鼓励扶持慈善企业发展慈善事业，将慈善企业纳入地方立法

探视现代慈善产业发展，需要引入大量的社会力量的积极参与，尤其是各种社会企业。为社会慈善企业的发展搭建服务平台，吸引更多的社会慈善企业进入慈善园区，发展社会慈善事业。同时应将慈善企业纳入地方立法，通过立法，进一步规范慈善企业，为他们参与宁夏慈善事业提供法律和政策上的导航和保障。尤其是对于各类投资主体入园兴办慈善企业，必须要完善相应的政策规定，对于慈善企业的认定，须有相应的政策条件，对满足条件者给予认定，享受相应的优惠政策，对于不符合政策规定的社会企业，则不予享受相应优惠政策，等等。通过地方立法，鼓励有能力的社会企业进入园区，发挥慈善救助的功能。

（四）健全慈善紧急救助机制，严格慈善组织管理，慈善组织须公布受赠财产使用明细

慈善组织是指具有独立法人资格，以慈善为宗旨的非营利性社会组织。包括以开展慈善活动为主的慈善会等社会团体、基金会和民办非企业单位。截至目前，自治区慈善组织已经发展到了193个，专职从事慈善的人员达千余人。通过实施“扶老助残”、“百名爱心人士抚育千名孤儿”、“爱心助学”等慈善项目，惠及人数达8004人。慈善组织应当有明确的慈善救助专业和方向，民政部门应当及时发布需要救助群体的信息，引导慈善组织合理安排慈善救助方向。慈善组织应当保证募捐资金的保值、增值，提高救助能力。鼓励慈善组织之间联合或者与其他组织、企业、个人联合开展慈善活动。慈善组织募捐的财产及其增值为社会公共财产，任何单位和个人不得私分、侵占、挪用和损毁。慈善组织在确定慈善项目或者受益对象时，不得将与本组织及其工作人员有直接利益关系的单位或者个人作为受助人。如有以上情形私分、挪用或者侵占捐赠款物，执法机关要依法作出法律追究。

（五）政府应制定特殊的优惠政策，鼓励社会举办更多的残疾人福利企业

宁夏经济落后，残疾人福利企业屈指可数，致使残疾人就业率低。政府在进一步做好宣传贯彻《残疾人就业条例》的基础上，还应制定特殊的优惠政策，鼓励社会各界举办更多的残疾人福利企业。诸如，举办残疾人福利企业，企业中的残疾人达到30%以上，可以完全免除税收，企业中的残疾人达到10%以上，可以减免税收，对一些为残疾人提供就业的用人单位，在生产、经营、技术、资金等方面进行扶持。对已就业的残疾人，要加强政策保障，企业不能随便辞退残疾职工，破产企业要把残疾职工的生活、养老保障等切实安排好。通过这些举措，促进企业吸收更多的残疾人就业，以减轻残疾人就业的压力。

（六）建立残疾人社会救助制度，解决残疾人基本生活保障问题

在城镇以社区居委会、街道办事处，农村以村民居委会、乡镇为单位，对辖区内的残疾人的残疾状况、家庭经济来源、就业、生活水平等，普遍进行调查、摸底、登记，对家庭生活困难的残疾人，除了纳入城乡最低生活保障范围之内，还应采取定期补助、临时救助、社会和企业帮扶，使他们居有定所，吃穿有保障，真正感受到党的温暖、政府的关心、社会的爱心和社会主义的优越性。

（七）建立健全社区残疾人综合服务机构

作为弱势群体，残疾人需要他人和社会的帮助和关爱。加强残疾人社区服务建设，就必须在社区建立一些残疾人服务机构。宁夏残疾人社区服务机构建设中存在问题是城乡残疾人服务机构缺乏，设置与分布不合理，给残疾人生活造成了极大的不便。因此，我们认为在社区公共服务机构设计上，政府必须急残疾人之所急，想残疾人之所想，尽量的将各种残疾人服务机构建在社区附近或就近的地方，方便残疾人生活。就当前宁夏残疾人社区服务的具体情况，当务之急应该建立以下几个残疾人服务机构，建立社区残疾人婚姻介绍所，建立社区残疾人康复服务中心，建立社区残疾人法律援助站，建立社区残疾人信息化网络，建立社区残疾人职业介绍所等。

（八）成立残疾人就业帮扶中心，大力开发残疾人就业岗位

为促进残疾人就业，应该在省、市、县成立残疾人就业帮扶中心，其主要职能是联系企业，帮助残疾人实现就业。同时，政府应出台相应的政策，坚持集中就业和分散就业相结合的方针，多渠道挖掘、开发适合不同等级、不同类型残疾人就业的岗位。大力开发公益性残疾人就业岗位，诸如社区餐饮业、宾馆住宿业、商业零售业、蔬菜水果批发零售、自行车修理、电话厅、报刊厅、社区家政服务等，促使残疾人多种形式就业。在农村，通过政策扶持，组织帮助农村有劳动能力的残疾人从事种植业、养殖业、手工业、劳务输出和其他形式的生产劳动，从资金、技术、信息上给残疾人家庭提供必要的帮助和扶持。同时加强残疾人职业技能培训，提高残疾人就业的能力。建议政府为适应残疾人就业的需要，成立宁夏残疾人职业技能培训学校，选聘一流的师资，开设尽可能多的专业，培训更多的残疾人，使他们掌握一技之长，提高劳动就业的能力，增强市场竞争与平等参与的能力。同时，发挥社会力量举办残疾人职业技能培训，扩大对残疾人的职业技能培训面，提高其就业谋生的能力。

总之，慈善事业是社会文明的重要标志，是充满人道关怀的光荣而崇高的事业。大力发展慈善事业，是落实科学发展观的具体体现，是推进和谐社会建设的客观要求，是完善社会保障体系的重要内容，对于整合调动社会资源，协调各方面利益关系，增强社会凝聚力和向心力，具有十分重要的作用。

（作者系宁夏师范学院政法学院讲师，在读博士研究生）