现行制度的掣肘

市场经济的核心是政府与市场的关系，最难处理的也是这对关系。在与市场的关系中，中国政府有三大弊端，即权力过大，干预过多，人多势众。

权力过大，这是中国政府最大的弊端。在中国强政府、弱市场有着古老的传统。中央集权管控经济在中国具有悠久的传统，其表现为重要生产资料和生活资料由国家管控，国家管控的方式是国家专营，国家专营的方式是国家直接经营和指定经营。早在春秋时期，五霸之一的齐国，管仲作为宰相辅佐齐桓公治国，管仲实行了盐铁专营。盐是基本的重要的生活资料，谁也离不开盐，而铁则是基本的重要的生产资料，在农业社会，生产者须臾离不开铁器。对盐的管控，管仲采取的办法是专卖，开放盐池让民间自由生产，之后由国家统一收购。对铁的管控，管仲采取的是国有民营的政策，国家拥有矿产所有权，开放民间冶铁，国家控制铁器定价权。管仲还建立了国储粮制度，国家采购囤积了大量粮食，以达到平衡、控制粮价的作用。及至汉武帝刘彻时期，中央集权管控经济的思想已经成熟定型。所谓成熟定型就是，政府实行的专卖由盐扩大到酒，铸币由民营改为国营，铁业彻底由官府垄断，即铁业的采、产、销全部由国家全面管制。这种对铁业全面管制尚属首次，历史上鲜为少见。此后，烟草、茶叶也纳入到国家专营范围。两千多年来，中央集权管控经济能够长盛不衰，有其深刻的政治、社会、文化、地理环境等多方面原因。

中国是一个崇尚集体的国家，经济活动的细胞虽然是家庭，但家族在经济活动中发挥着重要的组织协调作用，村级组织在经济活动中发挥着国家与村民联系的纽带作用。由家庭而家族及至皇家，由村、乡而县、郡及至国家，中国是一个从经济到政治都是一个中央集权国家。中央集权在经济中的一个重要表现是，重要的生产、生活资料都由中央政府控制，全国实行统一的经济政策，没有地方经济自由权。这种中央集权经济管理方式与政治上的专制主义相匹配，专制主义反过来强化了经济上的集权管理。

中国的改革开放发轫于社会或民间而不是政府，之后政府顺应潮流推进了改革开放，自此政府成为中国市场经济的主要推动力量。政府在推动经济发展过程中，把许多权力集于自身。这些权力主要有：（1）政府拥有重要生产要素和重要资源的定价权，决定土地、利率、国企管理人员工资薪酬和水、电、气、交通、电信等生产要素和重要资源的价格。（2）政府拥有项目、工程、企业业务等审批权，决定一些项目、工程、经营范围、经营业务等审批。（3）政府拥有优惠政策的制定权，利用手中的权力制定有利于国有企业、地方企业等优惠政策。（4）政府拥有资金的投资权，利用财政资金和操控信贷资金等投资企业或项目。（5）政府拥有制定经济政策、交易规则等权力，政府制定经济政策和交易规则，但又常常不执行或修改、调整甚至破坏这些政策和规则。（6）政府拥有制定法律法规或代替人大制定法律的权力，制定行政法律法规或名为人大制定实为代替人大制定法律法规。

干预过多，这是政府权力的另一个弊端。政府在着力推动经济发展发挥正方向作用的同时，也产生了反方向的负面作用。干预过多是权力过大的副产品，权力过大必然干预过多。好比一场足球比赛，政府既是组织者，又是裁判员，很多时候还下场踢球，又成了运动员。政策制定、市场秩序、组织生产，三种不同的职责集于一身，政府的职责和功能代替了企业、投资人的职责和功能，这就是人们常说的“政府之手伸得过长、干预太多”。干预过多主要表现为：政府直接审批企业成立，企业能否建立，不是企业说了算，而是政府说算，没有政府的审批，企业不能建立；决定企业一些新上项目，企业新上项目许多也是政府说了算，要经过政府审批，甚至层层审批；企业有的重大投资也不是自己说了算，也需要经过政府批准，政府不批准，企业不能投资；政府甚至给企业下达产值、利润、税收等经营指标和政策指标；企业要经常接受政府的各种检查、审计和评比；企业还要为政府的活动、政绩工程、形象工程提供物资和现金支持。

人多势众，这是政府的第三大弊端。政府机构多、人员多，这是政府权力过大、干预过多的副产品。权力过大、干预过多，必然拥有众多的机构、众多的人员。反过来，众多的机构和人员，必然要求增加权力、伸手过长。机构和人员过多。自秦汉以来，中国官僚体制的管理层级一般为三级至四级，即中央、郡、县三级，或中央、府、州、县四级，中华人民共和国建国以来实行的是中央、省、市、县、乡五级管理体制，有的地方延伸到了村级，即村干部由财政供养，管理层级达到了六级。机构众多，一个县党政群机构和事业单位多达100多个。中国历代民官之比以当代为最，西汉7945∶1，东汉7464∶1，唐朝2927∶1，元朝2613∶1，明朝2299∶1，清朝911∶1，现代67∶1。1998年财政部部长助理刘长琨说，汉朝8000人养一个官员，唐朝3000人养一个官员，清朝1000人养一个官员，现在40个人养一个公务员。行政费用所占生产总值的比例：中国为25.6%，印度为6.3%，美国为3.4%，日本为2.8%，中国行政费用所占生产总值的比例是印度的4.1倍，是美国的7.5倍，是日本的9.1倍。

政府权力过大、干预过多、人多势众的后果是：导致市场价格信号部分失真，不能真实、全面反映供求关系和经济规律；政策滞后于市场或不符合市场，干扰了经济的正常运行；定价权和优惠政策存在偏向和不公，民间资本和社会资本投资受限；审批过多、检查过多，阻碍了市场经济的活力；国企和地方企业垄断造成效率低下和不公平竞争；政府大量财政资金和信贷资金被用于无效益的形象工程和政绩工程，造成严重浪费；政府充当了市场秩序破坏者的角色，市场秩序混乱，诚信缺失，政府要承担主要责任，如果政府带头执行，且公平、公正，市场其他主体不可能也无权破坏市场秩序；政府运行成本过高、开支过大。各国政府费用占财政收入的比例：德国为2.7%，埃及为3.1%，印度为6.3%，加拿大为7.1%，俄罗斯为7.6%，中国高达30%。这还不是全口径的政府费用所占财政支出。中国政府费用占财政收入分别是这些国家的11.1倍、9.7倍、4.8倍、4.2倍和3.9倍。

市场经济本质是法治经济，而中国社会最缺少的恰恰是法治。在中国的文化传统里，情为上，理居中，法为下，逻辑顺序一直是情→理→法。几千年来，这一顺序始终坚如磐石，即使在市场经济的今天仍然如此。中国是一个感情社会，重情是中国社会的最大特点，亲亲为上，亲亲为大，推己及人。人与他人的关系是以己为中心点，向外部扩散，情是联系人与人之间关系的纽带。当市场经济遭遇中国人情社会，情与法产生了严重的冲突。按市场经济规律应该依法办事，法在上，情在下。但实际情况是，遇到纠纷、不公、违法等法律问题，人们的第一选择是找关系，绕过法律通过关系解决问题。有关部门在对具体问题的处理上，也是首先考虑关系，而不是依法处理。

在两千多年的农业社会和封建社会里，由小农经济的区域化、固定化和财产权缺少，决定了经济运行中的矛盾调解主要依靠乡规民约和皇朝权力。小农社会自耕自足，商品交易行为少，交易半径小，人们抬头不见低头见，不需要契约来约定交易行为。农民的财产权和整个社会个人的财产权从来都缺少法律的规定和严格的保护。在农村，处置财产和财富的权力是家庭中的男性长辈和家族中的长者，青壮劳力或担任商品交易行为的人往往是不具有处置财产和财富权力的人。这使得在整个农村，法律表现出无用性，人们不需要法律或不得已的情况下才“打官司”。而建立在农业基础之上的社会以情代法、以理代法、情大于法便成为必然的合理的选择。

与中国的文化传统相反，西方社会的文化传统是法→理→情，法为上，理居中，情为下。西方发达国家具有悠久的个人财产保护法律，具有久远的商业文明，也具有久远的法律传统，又经历了长时期的思想启蒙运动，使自由、平等、正义等价值观念较为普遍地为各方面所接受，并最终确立法治权威，为市场经济的产生和发展奠定了基础。

我国既缺乏法治传统，也缺少市场经济所要求的基本制度。我国目前面临的是法律缺乏权威、法律制度核心价值模糊与法律存在形式主义现象三大并发问题。漠视法律、践踏法律表现在社会的各个方面。在社会最强势的决策者及领导干部层面，以文件代法、以讲话代法、以行政命令代法的现象比比皆是，更改合同、撕毁合同、不按合同办事的现象随处可见，各地都曾经流传一种现象：一番承诺吸引外地企业前来投资，一旦项目落地进来，许多承诺即成一张废纸，谓之“关门打狗”。在司法及执行层面，地方法院随意解释法律、歪曲法律、不执行法律、不受理和保护本地生产经营者、保护关系生产经营者、保护强势生产经营者的现象十分普遍。当法律不公开、不公平、不公正，人们就不会相信法律，也不愿意通过法律解决争议、纠纷。法律诉讼过程中，法律成本过高，程序过多，时间过长，费用过高，一般的生产经营者难以承受，在这种情况下，一些生产经营者选择宁愿受经济损失，也不愿意打官司。对生产经营者来说，由于上述种种原因，他们从现实中深刻地感受到领导大于法律，权力高于法律，法律有时有用、有时无用，不信法律不行，过于依赖法律也不行。

市场经济的发展正在受到法制建设滞后的制约。当前，法治的市场经济建设面临的深层次问题主要有：

第一，党政以文代法、以言代法的现象普遍，权力过大、干预司法。党委、政府的文件大于或高于法律，领导讲话大于或高于法律的现象仍较为普遍。政府职能转变不到位。政府职能越位、缺位、错位现象同时并存。政府该管的事情没有管，而管了许多不该管、也管不了、管不好的事情。党委、政府直接管控经济，书记、市长代替市场；通过调控、扶持、管理、安全、秩序等各种名义，扩大党委、政府权力边界和管理范围，对市场活动施加种种限制；行政权力高于法律，“潜规则”超过法律规则，行政权力干预执法与司法过程，法律规定难以落实，无法提供稳定、安全、可预期的市场环境；以法律形式强化政府干预，以法律规定限制市场机制，行政权力、部门利益法律化，法律程序形式化，损害法律的公信力和权威性。

与政府有关的基本关系不顺畅。在政府-市场-企业的关系上，政府直接干预企业经营，经济运行中的政府主导特征并没有随着经济的发展而逐步减弱，许多地方反而被进一步强化；各级政府在资源配置方面的作用并没有随着市场的发展而有所减少，反而规模越来越大、范围越来越广；政府审批项目过多，审批程序繁琐复杂。在政府-社会-国民的关系上，政府面对民众，倾向于管制和管理，与民争利，集体所有实际上成为各级地方政府所有，社会组织受到压抑，基层组织自治和民主流于形式，民众不满情绪增强。在中央-部门-地方的关系上，中央权力过于集中，部门协调失灵，地方缺乏约束。在中央权力不断强化的体制下，地方政府有事权没有相应财权，在事权和政绩考核的双重压力下，为了经济发展，不惜采取破坏环境和不顾客观条件制约的一切手段。政府组织结构不合理。政府的决策、执行、监督三者之间缺乏相互制衡，决策、执行、监督各个环节均存在缺陷，导致各个部门或各级政府的自我授权、选择性执法，监督形同虚设。法律实施过于依靠政府，尤其是涉及市场管理方面的法律制度，政府大包大揽，立法过于注重采取行政强制措施、行政处罚措施纠正违法行为。

第二，对公民的人身权和财产权保护不力，市场主体缺乏稳定的安全预期。我国宪法等法律对公民的人身自由和人格尊严、平等权、政治权利、劳动者权益、合法私有财产等方面都提供了法律保障，公民充分享有法律名义上的权利，但公民实际享有的权利与法律规定有较大的差距。近年来全国各地频频发生的征地拆迁、信访维稳等事件，充分地说明人身自由与财产权保护与法律规定之间的巨大差距。

改革开放以来，我国出现了大量的方方面面的违法现象。我国的改革是从突破旧的管理制度开始的，先发展、后规范，其路径是一个点或一个方面突破文件和法律的界线，被实践证明取得了成功，然后先被文件认可，最后再修改法律。改革的过程就是一个不断突破文件和法律的过程，实际上就是一个不断违法的过程，当然这种违法是经济政策、体制机制领域的违法，而不是一般的刑事、民事领域的违法。这种“闯红灯”不但没有错，反而成功的示范效应，为违法犯法、践踏法律提供了现实根据和理论根据，也为中国社会未来在法律范围内良性发展种下了毒瘤。没有为市场主体通过民事诉讼和行政诉讼程序维护自身权利、维护市场正常运行秩序留下充足空间。同时，法院立案难、执行难，审判不独立，公民的正常诉讼权利得不到应有保障。各级政府部门违法行为时有发生，公民缺乏有效的权利救济渠道，被迫通过上访等非司法渠道解决法律纠纷，影响社会和谐稳定。法律权威的缺乏与法律规定本身的滞后，直接影响到市场主体的行为选择，并因此而使其缺乏稳定的安全预期，造成心理状态的变化和行为选择短期化。同样的道理，法治的缺位，也使掌握了巨大公共权力的政府官员普遍处于权力不受监督和制约的腐败风险之中。这些，既不利于形成稳定的市场交易秩序，也不利于维护社会公平和社会秩序。

第三，法律制度不够完善，不同的主体权利不同，非国有资本特别是民营经济发展受到限制。中国社会自古以来既缺乏法治传统，又缺乏平等思想，等级观念根深蒂固。建国以来实行的城乡二元经济结构、户籍制度、行政级别制度等社会管理制度，进一步固化了身份差别与等级色彩，产生了世界上最奇特的身份角色复杂众多、差别巨大的特有现象，体制内与体制外、大城市与小城市、城市与农村、国有与民营、公立与私立、行政单位与事业单位、上级与下级等一系列不同的身份角色即社会主体，这些不同的主体之间界线分明，等级森严，地位不平等，权利不平等。这种中国封建社会的等级余毒和苏联的集权统治相结合的社会管理模式，与市场经济所要求的主体同权、权利平等原则格格不入。比如，民营经济长期无法获得与国有经济平等的宪法和法律地位。在宪法中，国有经济和公共财产得到了应有的严格保护，但对于民营经济的保护力度则不足。尽管国务院于2005年和2010年先后发布两个“36条”，鼓励民营资本进入能源、铁路、电信、金融、保险、城市公用事业等垄断性行业，但实际民营资本进入要遭遇千山万水、重重难关，现实中进入的少之又少。

法治建设滞后，市场经济前进受阻。此外，市场制度本身不完善也直接影响市场经济的发展。现代市场体系处于不断丰富和发展过程之中，它不仅包括消费品和生产资料等商品市场，而且包括资本市场、劳动力市场、技术市场、信息市场以及房地产市场等生产要素市场。其中，商品市场、资本市场和劳动力市场是现代市场体系的核心，现代市场经济只有借助于完整的市场体系，才能有效地配置资源。现代市场体系是统一的，它是各种相互作用、相互联系在一起的子市场的有机的结合体。企业是商品的生产者，也是现代市场体系中的创新主体，同时又是劳动市场上的劳动力需求方和金融市场中的资金需求方；消费者作为最终商品的需求方，也往往是劳动市场中的劳动力供给方，同时又是金融市场上的资金供给者；在金融市场上，金融中介机构作为金融企业，将消费者的储蓄融通转化为企业投资。

建立和完善统一开放、竞争有序的现代市场体系，是我国发展社会主义市场经济过程中的一项基础性任务。改革开放以来，随着经济体制从原有高度集中的计划经济体制逐步转向市场经济体制，市场体系建设相应取得重要进展。当前我国市场体系尚不完善，市场的开放性、竞争的公平性和运行的透明度都有待提高；部分基础产业和服务业价格关系尚未理顺，尤其是要素市场发展相对滞后，难以适应产业转型升级和经济发展方式转变的要求。具体而言，当前市场体系存在以下问题：

一是市场规则不完善，公开透明不够。市场法律体系不健全，信用体系尚待建立。约束市场各方包括政府行为的制度、规则不完善，现有制度、规则公开透明不够。交易行为不规范，交易成本高。地区封锁、市场分割的问题突出。市场秩序比较混乱，市场主体地位不平等，竞争不公平。假冒伪劣、欺骗欺诈盛行，消费者保护制度不健全。一些领域竞争规则和程序透明度低，尤其是在招标、采购、项目审批等方面，各种潜规则盛行，腐败滋生。由于信息强制披露法规不完善和市场信息化建设滞后，市场参与者的正当权益往往由于有效信息披露不足而被侵害。市场监管规则设置不清晰，执法者自由裁量权过大，存在选择执法、重复执法、错位执法或无人执法等问题。

二是部分商品价格行政性垄断，商品价格形成机制不够完善。部分基础产业和服务业价格尚未理顺，存在严重扭曲，在水、电、油、气、铁路、电信、医疗卫生等存在行政性垄断领域，产品或服务仍然采取政府定价方式，市场调节机制未能发挥应有作用，造成部分产品或服务的比价关系长期扭曲，上下游之间价格传导不畅，真实的生产经营成本和效率状况未能得到正确反映。扭曲的价格造成资源错配、结构失衡、分配不公、粗放发展，推高了经济社会发展成本。

三是土地、资本（利率）、技术、部分人力等要素价格由政府定价。农村集体建设用地在财产权力、市场准入、价格制定和收益分配上受到严重压制和不平等待遇。土地在征用、转让、招拍挂中法律法规不完善，执法不严。劳动力市场存在着各种阻碍劳动力合理流动的不合理制度，失业、养老、工伤、医疗等社会保障体系不健全、不到位、不充分，多样化的劳动就业和专业技能培训等社会服务体系缺少，劳动保护法规和争议调解机制有待进一步加强。技术市场没有得到应有的重视，基础设施建设薄弱，交易行为有待规范加强，技术市场的统一开放和国际化有待推进，产权交易市场和各类市场中介组织有待强化。

四是金融体系面临诸多问题。金融发展格局还不合理。我国间接融资比重高，金融体系仍然由银行主导，银行业资产占全部金融资产的90%以上，全社会的融资风险仍高度集中于银行体系。资本市场仍具有新兴加转轨的基本阶段性特征，证券业业务结构雷同且业务种类单一，资本扩张和市场融资能力有限；保险业处于发展初级阶段，保险密度和深度较低，保险产品不丰富，保障功能发挥不够。金融组织体系和金融服务需要加强与完善。中小金融机构发展不足，银行业对民营资本的市场开放仍有空间。金融机构公司治理和经营机制需要进一步完善，银行业战略规划比较薄弱、竞争同质化考核机制和经营模式不科学等问题尚未得到根本改观。农村金融机构法人治理结构不完善的问题较为突出。金融机构潜在风险和金融系统性风险不容忽视。主要金融价格形成机制市场化改革有待深化。货币市场利率向信贷市场利率的传导机制不畅，商业银行存款利率上限仍有管制，长期利率定价缺乏有效的外部基准，金融机构风险定价能力较低，人民币汇率形成机制灵活性不足，市场供求的决定作用有待提高，外汇供求关系不尽合理。