地方政府管理是民营经济发展的重要影响因素

一个地区经济的发展，要受到许多条件的影响和制约，自然环境、地理位置、政治制度、工商业传统、文化因素、社会风气等等都是经济发展不可忽视的重要因素。对这些影响因素的分析，形成了各种不同经济发展模式的依据。在我国前几年经济发展模式的研究中，人们往往更重视工商业传统和文化因素对一个地方经济发展模式的影响。而有关地方政府管理对一个地区经济发展，尤其是对一个地区民营经济发展影响的分析并不多。^〔3〕一种可以理解而且较为普遍的看法是，民营经济正是在打破计划经济的束缚，冲出政府无处不在的管束之后才得以发展起来的，民营经济的魅力就在于它的自发性。因此，人们往往把兴趣放在研究这种自发性得以形成的当地工商业历史传统和相应的文化因素上面，而较少有兴趣去研究民营经济发展与政府管理之间的相互关系。但是，必须考虑到的是，政府的作用和行为方式是在变化的，不同时期政府的不同行为方式对经济产生着完全不同的影响。我国的民营经济是在我国改革开放的大背景下发展起来的。而我国的改革开放是逐步展开的，在这个过程中，尤其是在改革开放的初期，各地经济和社会发展从外部环境来说都面临着如下两种状况：一是与计划经济相适应的高度集中的政府管理体制正在逐步被打破，中央政府强调权力下放，希望更好地发挥地方政府发展本地经济的主动性和积极性；二是计划经济和高度集中的管理体制对地方政府管理依然有着很大的影响。在这种背景下，地方政府管理已不再整齐划一，不同的地方政府在管理理念、行为方式和治理能力等方面出现了很大的差异和分化。有的地方政府能够灵活而充分地运用好中央政府下放的权力，有的则依然习惯于等待上级的指令；有的地方政府领导面对改革开放的新形势开始了自己的独立思考，而有的地方政府领导依然用旧的观念来衡量和对待新生事物；有的地方政府领导具有很强的市场意识和适应市场经济的能力，而有的地方政府领导却依然对市场经济一窍不通，且有着很深的情绪抵触。毫无疑问，这种地方政府管理中的差异，对各地经济的发展，尤其是民营经济的发展产生了极为重要的影响。尽管民营经济的发展具有很强的自发性，但是，当地方政府采取了扶持或者压制，科学规划或者盲目发展等不同的行为方式时，民营经济发展的结果必然大相径庭。正如美国学者刘易斯所指出的：“经济增长的巨大绩效不仅是个人活动的结果，而且也是政府行动的结果。”^〔4〕

考察和分析浙江民营经济的发展，我们可以看到，地方政府及其官员对待民营经济的认识和态度，地方政府制定的政策和制度，对民营经济的发展产生着重大的影响。民营经济总是在一定的区域内发展，因此，该区域政府对待民营经济的态度和政策直接制约着该区域民营经济的发展。这种影响和作用表现在民营经济发展的不同阶段。

在民营经济发展的初期，思想认识和政策的分歧集中在对民营经济性质的不同判断上。受长期计划经济的影响和当时国家意识形态及政策环境的制约，许多地方政府及其官员对民营经济在开始的时候都未能有客观和理性的认识，许多地方对民营经济选择了抵制和反对的态度，甚至采取各种措施扼杀、围剿民营经济，想方设法割掉资本主义尾巴。因此，在我国改革开放之初，民营经济在我国大部分地方都难逃厄运，几近绝迹。相反，在浙江省，尤其在浙江的温州和义乌等地，地方政府对民营经济的认识却与众不同，尽管在当时的意识形态和政治环境下，它们也不可能公开地站出来支持民营经济，但是，它们做出了不反对的选择，它们对辖区内的民营经济采取了视而不见的默认。在当时的环境下，默认实际上就是一种保护和支持，尽管是一种消极而不是积极的支持，但是，这在当时特定的历史条件下依然是十分难能可贵的，这种视而不见的默认和放任，给浙江民营经济创造了比较宽松的发展环境，而正是这种宽松的发展环境，造就了浙江民营经济在全国的先发优势。^〔5〕

由于对民营经济有了较为客观正确的认识，这些地方的政府就制定出了一些有利于民营经济发展的政策规定。从我国民营经济发展的历程来看，一些有利于民营经济发展的政策规定都是首先在这些地区诞生的。如早在1978年，温州市政府就颁发了全国第一份私营企业地方性法规——《温州市私营企业管理暂行条例》，为私营企业提供地方性的法律保护，该条例后来成为国家《私营企业暂行条例》的蓝本；1987年温州市政府又颁布了《温州市私人企业管理暂行办法》，成为全国最早的私人企业管理办法；台州市针对民间“联户企业”的大量出现，及时总结经验，于1986年发出了出台了《关于合股企业的若干政策意见》，成为全国第一个鼓励、支持股份合作经济发展的官方文件。这些政策规定的出台对当地民营经济发展的影响是可想而知的。

当然，浙江各级政府对民营经济总体上表现出的默许、宽容和支持，也是相对而言的，这种相对，不仅是浙江省与其他省市之间的比较，从浙江省自身来说，不同的区域、不同层级的政府、不同的时期，也表现出了对民营经济的不同态度。从不同区域来看，一般而言，自然条件相对较差、人多地少，而民间历史上又有着较浓重商业传统的地区（如浙江的温州和义乌等地），地方政府对民营经济的认同和宽容程度相对更明显。而那些在当时经济和自然条件相对较好的地区，地方政府对民营经济的接受程度反而较低。这是因为计划经济的实践使那些发展条件较差地区的地方政府对计划经济更多地产生了失望，面对发展经济的更大压力，它们对当地老百姓迸发出的发展民营经济的强烈愿望和热情更容易理解和接受。从不同层级的政府来看，往往是基层政府对民营经济表现出更为明确和积极的态度，而层次较高的地方政府的态度却较为暧昧和含蓄。这是因为，基层政府与民营经济有着更多的直接接触，一般更注重实际的经济利益，而层次较高的政府在当时特定的意识形态环境下，不得不更多地关注政治影响，不便轻易表态。^〔6〕从不同的时期来看，毫无疑问，在民营经济发展的初期，能正确认识民营经济的作用并积极支持的地方政府相对较少，越到后来，积极支持民营经济的地方政府就越多，这一方面说明民营经济在我国的发展有着无法遏制的历史必然性，另一方面也论证了人类社会对真理的认识必须有一个从少数人接受到多数人接受的过程。

在民营经济发展起来之后，各地政府的认识发生了很大的变化，绝大多数的地方政府都意识到了发展民营经济的积极意义，也都在积极想方设法推动民营经济发展。但是，这种背景下各地政府对民营经济的认识和态度也并不是一致的，分歧表现为在肯定发展民营经济的积极意义的同时，能否清醒地看到民营经济的功能缺陷，能否正确认识地方政府管理与民营经济发展之间的关系。

民营经济的主体是个体和私营企业，这些企业的发展克服了计划经济的弊端，使各种资源能够通过市场机制得到最有效的配置，极大地推动了当地的经济发展。但是，市场机制有着自身的功能缺陷，这些缺陷在民营经济的发展中也得到了充分的暴露。为了追求自身利益的最大化，有些民营企业不择手段，甚至采取种种损人利己的做法，因而需要政府对这些企业的行为加以限制和约束。但是，有些地方政府为了加快本地的经济发展，对这些企业出现的损人利己的做法也一味地迁就，甚至对走私、环境污染和制售假冒伪劣商品等行为也不闻不问。其结果，尽管当地的经济出现了暂时的繁荣，但不可避免地流下了严重的后遗症，影响了当地经济的长期健康发展。相反，有不少地方政府却能够理智清醒地看待民营经济，它们一方面为民营经济的发展创造良好的发展环境，提供各种有利条件，另一方面，对个别民营企业损人利己的行为也有着清醒的认识和充分的思想准备。这种认识，使得它们能够对诸如走私、污染和制售假冒伪劣产品等行为及时采取了各种有效的制约和防范措施。如20世纪90年代以后，温州假冒伪劣产品问题从整体上损坏了温州产品的声誉，削弱了温州产品的竞争力，1994年，温州市政府在全国率先制定了“质量立市”的地方性法规——《温州质量立市实施办法》，对保证温州民营经济健康发展起到了关键性的作用。^〔7〕

地方政府管理能否正确认识自己与民营经济发展的关系，也对民营经济的发展有着很大的影响。在认识到民营经济发展对一个地方经济社会的积极影响之后，绝大多数的地方政府都会产生发展民营经济的强烈愿望。但是，不少地方政府不能正确地认识政府管理与民营经济发展的关系，没有认识到民营经济发展的根本动力来源于市场经济个体，政府只能起引导、推动的作用，而不能越俎代庖。这些地方的政府往往把自己发展民营经济的强烈愿望强加于社会，采用行政手段来发展民营经济，结果，事与愿违，不仅民营经济未能发展起来，还留下了老百姓的一片怨言。相反，有不少地方政府能够理性地认识和处理政府管理与民营经济发展的关系，它们了解和熟悉市场经济机制的作用，遵守市场经济规律，在此基础上发挥政府的引导和推动作用，从而使这些地方的民营经济得到了快速健康的发展。在浙江义乌市，政府较好地处理了与市场的关系，整个义乌小商品市场的发展历程，首先体现出的是市场自身的力量和民营经济发展的自身规律，但是，地方政府在义乌市场经济启动期的积极介入和启动后的及时主动地退出，又充分体现了在民营经济发展进程中地方政府积极引导和推动的特殊作用。^〔8〕