评价过程控制内容

7.3　评价过程控制内容

7.3.1过程控制内涵

所谓控制，是为了“改善”某个或某些对象的功能发展需要获得并使用信息，以这种信息为基础而选出的加于该对象的作用^[15]。控制论对“控制”所下的定义是:控制是指一定的主体，为保证在变化着的外部条件下实现其目标，按照事先拟订的计划和标准，通过各种方式对被控对象进行监督、检查、引导、纠正的行为过程^[16]。控制主要是针对过程，确保过程可以有效地实现目标。因此，公共部门绩效评价的过程控制，就是指为达到公共部门绩效评价的目标而采用的方法、措施。这种方法、措施，主要是对部门评价实施过程进行观测，并将观测的结果与计划或标准相比较。如果所观测的实际情况与标准或计划相比有明显差异，就应该采取相应的对策。

任何系统的控制，都需要充分适应系统环境条件的变化，从输出得到反馈，并将其与制定的计划、标准相对比，这是控制过程的重要特征。输入、变换、反馈、分析与纠正措施等，是系统控制的基本步骤。根据控制理论，要实现控制，首先必须满足两个条件:一是有合格的控制主体;二是有明确的控制目标。对于公共部门绩效评价过程控制来说，负责控制的主体是承担控制责任的人员或组织。结合评价过程中的具体控制任务，可参考项目质量管理中的QC小组，有创见性地组建EQC小组，其职责就是对部门绩效评价的过程进行监控。而控制目标，就是要采用各种措施，保证评价过程的主影响因素对评价质量的负面影响程度降到最低水平。

公共部门绩效评价过程控制是公共部门绩效评价工作的重要部分，其内容主要是指围绕项目绩效评价质量所进行的指挥、协调和控制等活动，目的是要确保绩效评价工作按既定的要求圆满地实现，包括使绩效评价所有的功能活动能够按照原有的质量及目标要求得以实施。在公共项目绩效评价中，应创造必要的资源条件，使之与绩效评价质量要求相适应，各参与方都必须保证其工作质量，做到工作流程程序化、标准化和规范化，围绕一个共同的目标——实现公共部门绩效评价质量的最优化，开展各项工作。

7.3.2过程控制内容

政府绩效评价过程控制的内容包括对评价指标体系构建、评价方法运用、数据资料收集、评价报告撰写的控制。其中，指标体系构建过程是过程控制的核心内容。评价指标体系是公共部门绩效的测量工具，其科学性、信度和效度决定了绩效评价的可信度。指标体系的构建包括明确使命、愿景、价值与关键职责，制定部门的战略规划和年度计划等环节。政府部门的使命、愿景、价值和战略规划是其绩效评价的基础。政府部门使命的陈述是部门绩效评价的起点。只有厘清政府部门的使命，才能提炼部门的关键职责。而政府部门的职责是绩效评价的依据。在确定了部门的关键职责以后，才能制定部门的战略规划和年度计划依据，最后才设计评价指标。任何公共部门绩效评价指标都应该以其使命、价值、战略与关键职责为依据。偏离了这一点，部门绩效评价就迷失了方向，甚至会对部门工作造成影响。

1.指标体系构建的过程控制

要构建部门绩效评价的指标体系，需要对以下内容进行过程控制:

(1)明确部门使命

明确部门使命是绩效评价过程控制的源头。使命是指部门存在的核心目的，即部门存在的意义，部门应该为政府职能的履行和社会发展做出什么样的贡献和创造什么样的价值。它反映了政府部门存在的理由。使命是部门工作的灯塔，就像指引组织前进的指南针。这一环节的控制主要体现在对使命内容设定过程的控制。使命的陈述标准是必须言简意赅，重点清晰，具有长期性，能够激发变革并且易于理解沟通。如美国俄勒冈波特警察局的使命陈述是:“通过与市民合作，保护生命、维护人权、保护财产安全、提升个人责任感和社区认同感，从而保持和改善社区的宜居性。”我国某市环保局的使命是“保护环境，确保生态系统的良性循环”，卫生局的使命是“关爱百姓健康，提高生命质量”。使命陈述需要部门深入分析政府在经济社会发展中的角色和面临的内外部环境以及部门职能与发展的现状，高瞻远瞩的提出部门使命，并在部门内进行广泛讨论，最后形成一致意见。部门内人员广泛讨论部门使命的目的是使使命意识深入人心，明确人员的责任与目标，统一认识，形成努力方向。通过过程控制，可以保证部门使命的陈述满足简练、准确和富有战略性的要求。

(2)描绘部门愿景

政府部门愿景是部门未来5～10年的期望、发展蓝图和预期目标。部门愿景不是抽象的，它应该尽可能具体地描绘部门未来的发展蓝图，并为制定战略和目标提供基础。部门愿景是使命和价值观的具体体现。部门愿景有三方面的作用:一是愿景明确指出了部门行为的大方向，可以凝聚资源、态度与行为;二是愿景可以激励公务员沿着正确的方向采取行动;三是愿景陈述可以使组织中不同的人行动迅速且有效地配合。这一环节的控制主要体现在对愿景内容设定过程的控制。有效的愿景陈述必须简洁明了，具有可实现性、可验证性和可衡量性。同时，部门愿景只是实现政府使命的一个中间环节，必须与使命和核心价值保持一致。如某市交通局的愿景是“到2015年，建成海林数字交通，实现公路硬质化，城乡公交化，服务标准化，管理规范化”，林业局的愿景是“到2011年，实现辖区林业生态建设与保护更加完善、资源开发与利用更加合理、产业结构更加优化、职工生活更加殷实”。通过过程控制，可以确保部门愿景的描绘能够达到具体、前瞻而且富有激励性。

(3)拟定部门核心价值

政府部门核心价值是指部门的服务或管理宗旨、原则与要求，反映了部门运作的深层信仰。政府部门核心价值的表现载体是公务员的日复一日的行动。一个部门的价值观公开宣告了它希望每个员工应该如何为人处世。部门价值观必须提炼部门的核心原则，回应利益相关者的核心诉求，反映体现独特的部门文化。如某市财政局将核心价值定位为“公平、公正、公开”，档案局的核心价值是“实事求是”。通过这种标准来对核心价值观的制定过程实施控制，可以保证部门核心价值的拟定是一个审慎的提炼过程，核心价值体现了部门的核心宗旨与原则要求。

(4)厘清关键职责

政府部门工作千头万绪，需要从中厘清其关键职责。所谓关键职责，是指部门使命完成与职能履行的关键工作内容。只要这些关键职责得到履行，政府部门的任务就已经完成得差不多了。因此，公共部门绩效评价的指标应该主要指向部门的关键职责，而忽略那些细枝末节的职责。但是，如果不对厘清关键职责的过程进行控制，政府部门往往会避重就轻，选择那些容易实现的指标，而导致评价不能促进部门工作。因此，只有对关键职责的厘清过程实施过程控制，才能确保政府部门选择的关键职责能够反映部门的中心工作和核心职能。

(5)制定战略规划

部门战略规划是指政府部门在未来5～10年的目标与方向，是制定公共部门绩效目标和评价指标的依据。战略规划确立了部门使命和长期战略目标，包括实现这些目标所需要的人力、物力和财力资源。美国联邦政府《政府绩效与结果法案》要求所有联邦部门都必须向联邦管理与预算局(OMB)提交部门或项目活动的五年战略规划，主要内容包括:全面陈述部门使命，包括部门职能和运作;部门职能和运作的基本目的和目标，包括与结果相关的目的和目标;描述如何实现目的和目标，包括达成这些目的和目标所需要的管理过程、技能和技术、人员、资源、信息或其他资源;详细描述如何把绩效目标与战略规划中的根本目的和目标联系在一起;辨认对绩效目标可能产生重要影响的主要外部因素和不可控因素;对确立或修改基本目的和目标过程中所使用的项目评价进行描述，包括未来项目评价的日程安排。^[17]这就是一种过程控制，通过这种控制，可以使政府部门的战略规划不至于成为形式主义，而能真正的触动政府部门的战略思考。

2.数据收集与分析过程控制

(1)数据收集

指标数据来源要进行客观、科学、可核实性控制。指标数据真实性是确保考核评价不走向形式主义的重要保证。在以往的一些考核指标，如使用“农民年收入增长”来评价农业部门的绩效，但该指标数据一般是年初下达任务，年终总结验收，数据可核实性差，带有浓郁的行政指令色彩。有的指标数据内容在省、地市以上有统计，但到了县、镇一级统计比较困难，数据不易获得。为实现指标数据的客观性、可核实性控制，指标的表达必须清晰易懂，数据有可靠的来源，统计口径规范，受干扰的可能性尽可能地降低;同时能够相互印证，便于监控。否则，考核评价会走入假数字、假政绩地步，最终影响考核评价的权威性。

(2)数据分析

数据分析应尽量实现信息化处理。在开展公共部门绩效评价工作中，各项指标数据收集后，对数据进行运算得出绩效结果是一项任务非常繁重的工作。况且，数据运算时间上不能拖得太长，要做到程序透明，动作规范。为了减少在数据计算中的人为差错，提高工作效率，应该使用评价软件，实现数据收集、结果运算的功能。只要录入指标原始数据，就可以马上运算出公共部门绩效结果，实现数据分析的规范、标准、统一和高效。

3.组织过程控制

公共部门绩效评价的组织是一个建立评价组织机构、选择评价方法、配置评价资源的计划、领导、指挥、执行、反馈、修正的过程。要使组织过程发挥真正的作用，就应该对组织过程实施以独立性、系统性和科学性为内容的控制。

(1)独立性控制

所谓独立性控制，指的是评价的组织主体和组织工作以及评价组织的资源都应该具有相对的独立性。组织主体应该相对独立于被评价的政府部门，实行异体评价，这样才能做到相对独立。例如英国的审计部门对行政各部门的评价，美国国会组织对联邦部门的评价，都属于组织相对独立的评价。组织工作的相对独立性是指评价的工作应该独立于政府部门的日常工作，是与政府部门工作同等重要的工作。组织资源的独立性是指评价组织所需的各种人力、物力、财力和信息数据都应该具有独立的来源，不能完全依附于或受制于政府部门。只有实现了组织过程的独立性，评价才会有真正的公信力。因此，对评价的组织过程实施独立性控制就显得异常重要了。

(2)系统性控制

所谓系统性控制，是指评价组织过程中在主体选择和评价实施过程中要综合考虑各方面的因素。在主体选择方面，为实现评价组织的系统性控制，应该采取多元主体的评价组织模式，实现评估主体多元化，坚持多角度、多方法评价;应该建立立法机关、政党、社会力量参与的多元化的评价主体体系，从不同角度对政府绩效进行全方位评价。绩效评价不是纯粹的技术过程，在评价实施过程中，要系统关注政府部门的反应和收集社会公众的诉求，在部门诉求与其中呼声之间取得平衡，实现评价工作的可持续发展。

(3)科学性控制

所谓科学性控制，是指评价的组织工作应该遵循组织过程的客观规律，实现组织工作的科学化。任何组织工作，都包含计划、领导、指挥、执行等环节，而这些环节有着自身所必须遵循的客观要求。如计划要满足全面、细致、具体、可测量、可实现与灵活等要求;领导过程既是科学也是艺术，既要建章立制，也要讲究领导艺术等。因此，在评价的组织过程中，需要进行科学性控制，强化评价组织工作的规律性与客观性。

7.3.3过程控制的原则

在进行公共部门绩效评价过程控制时，为了规范控制工作的行为，进一步增强绩效评价过程控制的目的性，除了要按照一定的程序进行外，还要遵循一定的基本原则。遵循原则不是口头或书面上的工作，必须在实践中认真落实。

第一，宏观性和综合性原则。公共部门绩效评价必须超越经济绩效评价，跳出具体行业、建设规模与发展水平等方面的评价思路，即不再局限于项目本身的微观效益，而要着重于从国民经济和社会全局出发，分析项目与所在区域社会经济发展战略、长远规划目标是否具有协调性，是否符合该区域的主体功能定位、产业结构调整方向、社会经济发展目标等。同时，因为政府部门的工作周期长、投资规模大、影响面广泛，有可能改变区域经济总量、区域经济结构、生态环境质量乃至社会生活方式等，其影响还有可能超越本区域的范围。因此，在分析评价过程中需要坚持综合性原则，不能仅强调某一方面而忽略其他内容。

第二，系统性与规范化的原则。在对公共部门绩效评价过程进行控制时，要遵循系统性和规范化原则。任何一个政府部门都是一个经济运行系统，但从宏观经济和区域经济的全局来看，它只是整体经济大系统中的一个子系统。这个子系统的建立与发展，必然会对原来处于均衡状态中的大系统内部结构和运行机制产生影响甚至冲突。因此，政府部门进行绩效评价应该坚持系统性原则，在对区域经济布局、产业结构现状的分析和未来趋势预测的基础上，综合分析项目与区域经济发展的关联性及融合程度。所谓规范化原则，是指在对公共部门绩效评价过程进行监控时，所使用的方法和程序应该符合统一规范的基本原则，换言之，对绩效评价过程的控制要按照一定的规范化标准，例如国际通用的ISO9000系列标准。

第三，动态性与持续改进的原则。所谓动态性原则，是指进行公共部门绩效评价过程控制时要根据评价进程的推进而采取动态监控的方法，而不是以一种静态的、被动的方式进行监控。持续改进在公共部门绩效管理中是一个永恒的主题，也是绩效评价质量得以提高的保证。它是指通过策划，把公共项目绩效评价过程控制工作分为几个阶段，并将在前一阶段工作中所获得的经验，应用于后一阶段的控制工作中去，以此达到持续改进评价过程控制工作的目的。

第四，过程性与循环性的原则。公共部门绩效评价过程控制需要坚持过程性与循环性原则。过程性原则是指公共项目绩效评价活动是一个有步骤的连续过程，因此在对其进行过程控制时也要按照相应的过程有步骤地进行。循环性原则是指在对公共项目绩效评价过程进行控制时，每个监控环节都是按照计划——执行——检查——处理这样的PDCA循环而进行的，并且这种循环模式是按阶梯式上升的，可以推动绩效评价质量的不断提高和上升。

第五，客观公正与实事求是的原则。在对公共部门绩效评价过程进行监控时，要坚持客观公正与实事求是的原则。对于实施绩效评价过程监控工作的组织或个人而言，该原则明确了其应具有的工作态度。客观公正是指在公共部门绩效评价过程控制中应坚持科学的态度、采取科学的方法并且遵循科学规范的程序，只有这样才能确保控制工作的准确无误。实事求是是指在对待绩效评价过程及其评价结果时，不受外界因素的干扰，根据客观事实对评价过程中所出现的问题及时作出反应，以确保绩效评价的客观公正性。^[18]