评价过程控制简述

7.1　评价过程控制简述

7.1.1政府绩效评价的过程与控制

1.政府绩效评价过程

控制在过程中实现。一般而言，过程是指事物发展所经过的程序和阶段，它是一种手段，通过该手段可以把人、规程、方法、设备以及工具进行集成，以产生一种所期望的结果。

政府绩效评价就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响与效果进行分析、比较、评价和测量。对政府绩效进行评价，是规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。政府绩效评价是政府绩效管理的重要环节，政府绩效管理包括政府绩效目标、绩效信息、绩效预算、绩效合同、绩效程序、绩效规制、绩效审计、绩效评估和绩效申诉等管理环节，构成完整的过程。评价可以调试新的目标导向，凸显绩效管理的价值取向，是绩效管理的基础工程。一般意义上，我们可以把政府绩效评价的过程定义为:为达到政府绩效评价的目标，须经过制定评价计划、分析评价对象、确定评价目标、综合分析评价、绩效评价结果反馈与运用、实施绩效改善等六大阶段。

2.政府绩效评价控制

在《现代汉语词典》中，“控制”一词的含义是:掌握住对象不使任意活动或超出范围，或使其按控制者的意愿活动，即对事物起因、发展及结果的全过程的一种把握，是能预测和了解并决定事物的结果。不同的情况下控制的具体含义又有所不同，例如，管理学中的“控制”，是指管理人员为了保证组织目标的实现，对下属工作人员的实际工作进行测量和评价，并采取相应措施纠正各种偏差的过程。

在政府绩效评价中，控制制度的合理制定与实施，对顺利开展政府绩效评价工作作用巨大，亦是保证政府绩效目标符合既定要求的重要手段。控制主要是找到偏差，采取行动纠正偏差。一般来说，管理的控制点主要有五个:环境、目标、计划、资财和日常工作。环境控制是制定目标和计划的基础。当环境出现较大变化时，管理者就要考虑修订目标和计划。有效的目标控制是实施目标管理的基础，而目标的基础性作用之一便是用以进行控制。为达到这一点，目标必须是明确、具体和可衡量的。同时要在目标实施的过程中建立反馈机制，以确定管理人员是否能够如期接近目标。计划控制是管理人员为达到既定目标而制定的具体实施计划是另一个有效的控制手段。但只有在计划制定得十分详细时，亦即只有当计划可分为若干个不同的步骤，而且每个步骤都有具体的工作方法和一个确切的时间表时，计划才能真正发挥控制的作用。资财控制指管理人员通过竞争争取到一定数量的资源后，竞争阶段的有关资财使用方面的说明或标准就成了一种控制手段。管理人员必须按照这些预先报备的说明或标准来使用资财。传统的管理方法已经建立了一套有效的会计和审计制度，目标管理即是尽量充分利用传统管理中的这些有效手段的控制功能。不过，目标管理针对的是组织的重点任务和目标，但这并不意味着就可以放弃对日常工作的管理和控制。由于日常工作是组织目标的保证和重要体现，日常工作控制也就成了目标实现过程中的重要手段。这种手段主要借用标准化的制度来实现。^[1]

政府绩效评价控制是政府绩效评价中必不可少的，只有严格把握各个控制节点，做好各方面的控制，才能更好地为绩效评价工作服务。

7.1.2公共部门绩效评价的组成要素

一般来说，绩效评价由绩效评价主体、绩效评价客体、绩效评价内容和绩效评价指标体系四个要素组成。如图7-1所示。

图7-1　公共部门绩效评价的要素

在绩效评价主体要素中，社会公众的地位是相当重要的。因为他们是政府进行社会服务的直接对象，他们对于政府部门职能的效果最具有发言权。然而在以往的政府管理中，对于政府职能的评定往往是上级对下级，且都属于内部评定，没有注重公众的地位。专家组织的评估起着“画龙点睛”的作用。通过专家组织来进行有针对性的评估，利用专业知识进行针对政府绩效的深度分析和评估，可以较好地平衡和解决这些问题。在绩效管理客体中，对公务员自身的管理是相当重要的，也是政府绩效管理最重要的部分。同时，在对政府职能部门进行绩效管理时，科学地界定政府职能部门的权力和职责，限定他们的行政权力范围，使政府部门能够在一定的权责范围内充分发挥作用，真正地由管理型政府转变服务型政府。在绩效管理内容中，对考察行为对象的过程绩效和结果绩效，二者缺一不可。其中，过程绩效主要考察和评估政府部门的投入产出、效率等问题，如政府每年的财政预算会支出的资金，政府部门公务员的工时住处，公安部门每年的破案数量，政府接待上访群众次数等;结果绩效则表现为一个项目或是一项服务为社会公众带来的定性结果，如一年火灾中伤亡人数的相对下降数量，青少年犯罪率的下降，群众的社会安全感等方面。^[2]

7.1.3公共部门绩效评价过程的划分及特征

我国《国家质量保证标准》对过程的定义是:过程是将输入转化为输出的一组相关的资源和活动。过程控制是针对生产过程的需求和特点，运用控制理论对控制系统进行分析和综合，并采用适当的技术手段加以实现，以满足生产过程的安全性、经济性和稳定性等经济技术指标，其目标是使某一生产过程处于最佳运行状态。^[3]由此我们可以这样认为，公共部门绩效评价过程是评价主体对政府部门行为或政府部门决策进行事前、事中、事后的全方位监督和评估，以防止政府部门行为不当或政府部门决策失误的过程。于是，公共部门绩效评价过程可以从以下角度进行分类:

第一，依据评价主体划分，可以将过程性评价分为政府部门自评、政府内部同行业互评和社会公众参评三类。政府部门自评和政府内部同行业互评是指一个政府部门行为或政府部门决策实施中和结束时，各个政府部门的自我反思与相互评价。社会公众参评是指在政府部门决策的制定、实施以及政府部门行为进行的过程中，社会公众对政府提供公共服务的绩效和能力给予的评价。

第二，依据评价层次来划分，可以分为上级对下级部门的评价和部门对个人的评价。这是在政府部门实施决策和行为过程中进行的“嵌入式”过程性评价。在这种两层级的评价过程中，上级部门只评定到下级部门，最后在一个政府部门行为阶段结束时，通过下级部门内部的个人互评方式再评定到个人。其特点是上级部门没有太重的评价负担。但是应当注意的问题是评价的频度不能过于频繁。

第三，依据评价的规范程度来划分，可以分为程序式评价与随机式评价。程序式评价是一种事后的过程性评价，有以下几个特点:一是有相对集中的时间与合适的场地;二是评价过程会有相应的记录;三是评价的结果会用作公共部门绩效和能力的评定依据。随机式评价则没有相对固定的时间、地点与完整的评价程序。它通常是在政府部门行为实施的过程中进行的。这两种评价方式各有特点，所以两种评价方式需要结合起来使用。

第四，依据具体的评价方式来划分，可以有过程观察、个别交流、态度调查等。由于任何一种评价方法与评价工具都不能完全评价出政府部门及其政府部门成员的全部素质与能力，各种评价方式的评价视角又各不相同，所以对于公共部门绩效过程的评价，应当尽可能地将各种方法结合起来使用。

不管是从评价主体、评价层次划分的过程，还是从评价规范、评价方式划分的过程，都具有两个重要特征:

其一，着眼于信息，强调通过评价搜集资料，为政府部门的决策服务。政府部门的评价，实质上就是为获取政府部门活动的决策资料，对参与政府部门活动的各个部分的状态、机能、成果等情报进行收集、整理和提供的过程。

其二，着眼于过程，强调评价是搜集信息的过程、提供决策依据的过程、判断效果的过程、资源优化的过程以及价值判断的过程等。教育学家得雷斯说过:“所谓评价，就是决定某种活动、目的及程序的价值的过程。这个过程，分为目的的明确化、收集有关合适的情报、决策等三个阶段。评价所追求的目的便是为达到目标而最有效地去灵活使用手中的资源。”^[4]

7.1.4绩效评价的步骤与流程

公共部门绩效评价是政府部门或者其他组织根据一定的标准和程序，对政府部门在某一时期(本书设定为一年)内的工作表现作出评价，并将结果反馈给政府部门或社会各界以供参考的过程。绩效评价的实施是一个科学化、系统化的过程，是由各环节相互衔接而构成一个有机的整体，其中每个环节在绩效评价中都具有重要的意义，任何环节的纰漏，都会造成评价的误差，可谓“失之毫厘，差之千里”。因此，建立科学而完整的评价流程就显得尤为重要。美国公共生产力研究中心(National Center for Public Productivity)1997年发布的《地方政府绩效评价简要指南》(A Brief Guide for Performance Measurement in Local Government)中，提出了进行地方政府绩效评价的七大步骤:第一，鉴别要评价的项目;第二，陈述目的并界定所期望的结果;第三，选择衡量的标准或指标;第四，设置业绩和结果(完成目标)的标准;第五，监督结果;第六，公布业绩报告;第七，使用结果和业绩信息。在借鉴规范的绩效评价流程的基础上，结合我国的实践，地方政府绩效评价主要包括以下流程:明确评价目标—制定实施计划—建立或选择评价组织—构建评价指标体系—选择评价方法—收集处理评价信息与数据—撰写评价报告—使用评价结果。^[5]如图7-2所示。

事实上，流程管理思想认为“流程决定结果”，政府绩效评价更要遵循严格的评价流程，评价流程涵盖从确定评价客体至完成整个评价工作的全过程。包括的步骤:一是确定评价主体与客体，下达评价通知书，组织成立评价工作组和专家咨询组。评价通知书是指评价组织机构(委托人)出具的行政文书，也是被评单位接受评价的依据。评价通知书应载明评价任务、目的、依据、人员、时间和有关要求等事项。二是拟定评价工作方案，搜集基础资料。工作方案是评价工作组进行某项评价活动的工作安排，其主要内容包括:评价客体、目的、依据、项目负责人及工作人员、工作时间安排，拟用评价方法、选用标准、准备资料以及有关工作要求等。三是实施评价，如采用内外部结合评价模式，该项工作可有第三方专业机构承担，工作内容有:征求专家意见，收集分析数据，撰写评价报告，开展综合评议，确定评价结果。四是将评价报告报送工作组复核，向评价组织机构(委托人)送达评价报告和选择公布评价结果，建立评价项目档案等。如图7-3所示。

图7-2　公共部门绩效评价流程图^[6]

图7-3　政府绩效评价的实施流程图①

以下我们对政府绩效评价的实施流程的重要环节进行介绍:

1.制定实施计划

“凡事预则立，不预则废。”公共部门绩效评价是一项系统工程，为了保证绩效评价顺利进行，在绩效评价开始之前要对评价对象—中国某政府部门的背景、政策、目标、主要活动、主要资源以及开展这项评价的主要风险、有关的政策、法律规定等情况进行大量的调查研究和论证，并制定详细的实施计划。制定评价计划，是整个评价工作过程的重要环节，包括如下内容:第一，明确评价的目的，即确定为什么要进行绩效评价(Why)。绩效评价是一种绩效管理的手段，其目的有三:一是全面、科学的测量政府职能的履行状况，二是发现绩效差距并分析绩效的问题与原因，三是促进政府部门进一步提高绩效水平。第二，确定评价主体或组织，即由谁去评价(Who)。第三，明确评价的对象与内容，即评价什么(What)。绩效评价要以政府部门的职能定位为依据，对各级政府部门、各个部门的哪些事情该纳入公共部门绩效评价的范围，哪些项目不纳入公共部门绩效评价的范围进行深入分析，使绩效评价不仅反映政府现实中“干得怎么样”，而且还要明确“该干什么”，引导政府部门职能转变。第四，选择合适的评价方法，即如何进行绩效评价(How)。主要内容涉及评价对象的基本情况、评价主体的选择、评价内容、评价中可能发现哪些问题、怎样解决发现的问题、评价的结果将会如何体现等，还包括评价所需的人力、物力和财力、知识与技能培训、数据与信息获取、评价的时间、涉及的部门和人员安排。

2.明确评价目标

目标是向导，决定了评价的内容与方法。公共部门绩效评价的目标具有多元性，包括经济目标、行政目标、政治目标和社会目标。经济目标是指政府绩效评价在节约政府成本、提高公共财政资金使用的经济效益、提升政府进行市场管理和经济调控的效果。行政目标是指政府绩效评价在提升管理效率、优化管理流程、强化部门控制方面的目标。政治目标是指政府绩效评价在提升政府合法性、巩固执政基础、改善政府现象的目标。社会目标是指政府绩效评价在提高社会和谐度、激发社会活力方面的目标。为充分实现政府绩效评价的功能，在评价之前应该明确经济、行政、政治和社会方面的目标，并根据不同的目标设置评价内容，从而最大限度地发挥绩效评价的功效。

3.确定评价组织

公共部门绩效评价是一项程序复杂、涉及多种主体，同时具有很大利益相关性的一项系统工程，评价能否顺利达到预期的效果，在很大程度上取决于评价工作的组织和筹划。为确保客观、公正地开展评价工作，树立评价的权威性和严肃性，需要在整个评价活动开始之前建立一个评价组织机构。从当前公共部门绩效评价实践来看，一般认为，我国公共部门绩效评价主体有以下六种类型可供选择:一是同级党委、人大、政府、政协等综合评价主体;二是纪检、监察、综合治理委员会、政府效能投诉中心等评价主体;三是直接主管领导评价，也就是上级分管领导对具体分管单位或部门的评价;四是群众评价，主要是行政相对人对有关群众满意情况进行评价;五是自评主体，也就是评价对象对自身业务实际进行自评和报送;六是专业第三方评价组织(包括大专院校专家学者)和新闻媒体的评价。不同类型评价主体有不同的优势和缺陷，选择什么样的评价主体在很大程度上取决于评价对象、评价目的和评价内容。在选择评价主体时，评价主体与评价对象、评价目的和评价内容相匹配是一个非常重要的原则。

从不同的角度可以对公共部门绩效评价组织进行不同的分类，按评价组织机构和政府之间的关系，可以把政府绩效评价组织分成内部评价组织和外部评价组织。内部评价组织是政府机关内部负责组织实施政府绩效评价活动的组织或机构，它包括一般评价组织和专门评价组织。外部评价组织是政府以外的机构来组织实施的政府绩效评价活动，它包括政党建立的评价组织、国家权力机关建立的评价组织、司法部门建立的评价组织、新闻媒体以及社会中介评价组织等。按评价组织机构存在时间的长短来分，政府绩效评价组织有临时型的和常设型的两类。按评价组织机构的职能状况可以把政府绩效评价组织分成专门的评价组织和兼职的评价组织。国内外政府绩效评价的实践表明，评价主体单一化以及信息不对称，严重影响着绩效评价的社会认可程度，进而影响着绩效评价的结果。建立多元化的政府绩效评价组织，是克服评价主体单一化，提高绩效评价的公信力的有效方法。^[7]

4.构建评价指标体系

公共部门绩效评价指标构建是一个科学、严谨的过程。绩效评价的结果是否具有说服力，直接取决于评价指标体系是否科学。要使评价体系科学合理，就必须以政府职能为依据，按照系统性、有效性、可操作性、可比性和独立性等基本原则，精心遴选评价指标。指标体系包括准则层、具体指标、权重等内容。在评价指标遴选上一般应把握好以下结合关系:(1)内部指标和外部指标相结合;(2)数量指标与质量指标相结合;(3)正向指标与逆向指标相结合;(4)技术性指标与民主性指标相结合;(5)支出指标与收获指标相结合;(6)客观指标与主观指标相结合;(7)工作指标与业绩指标相结合;(8)行政成本指标与业务成本指标相结合;(9)个体指标与团体指标相结合。^[8]在此基础上，根据绩效评价理论和方法，采用层次分析法和德尔菲法确定准则层和具体指标的权重，采用相关分析法、辨别力分析法等多种方法对评价指标进行相关性和隶属度分析，然后再进行实证筛选和修正。在初步建立指标体系后，还要对其进行效度和信度的检验。信度是指测量工具反映被测量对象特征的可靠程度，或者是测量结果在不同条件下的一致性程度的指标，是衡量测量工具可靠性与一致性的基本指针。效度是测量工具反映真实测量特质或目的的有效程度，一般采用计算绩效结果专家评判内容效度比的方法来反映指标体系的效度在指标体系形成之后，应以问卷、表格等形式给予具体体现。

5.选择评价方法

公共部门绩效评价方法分为定量和定性两种。定量的评价方法，是指运用应用数学、统计学所提供的概念、处理问题的方式和技巧，对政府绩效进行量的描述，建立与之相适应的数学模型，进而进行计算、分析，以数字来衡量绩效结果。定量方法包括主成分分析方法、层级分析方法、数据包络分析方法、模糊数学分析法、神经网络分析和遗传算法等。实践表明，同样的评价指标和评价数据，采用不同的定量分析方法其评价结果可能会有所差异，有时可能产生显著的差异。因此，为改善公共部门绩效评价质量和增强公共部门绩效评价结果的可靠性和可信性，选择适当的定量方法十分重要的。各种定量方法各有长处和局限性。政府绩效评价组织要根据绩效评价目的、评价对象和评价内容选择一种合适的方法，也可以采用不同定量分析方法对评价结果进行相互印证和补充。所谓定性的评价方法，是指运用主观打分的方法，对一些无法量化和无法获得数据的绩效指标作出评价。定性的评价方法包括专家打分、公众调查等方法。定性分析和定量分析各有优势，也各有局限性。在现有的公共部门绩效评价中，一般都采用定性和定量相结合的方法。

6.收集、处理评价信息与数据

信息和数据收集在政府绩效评价中具有十分重要的地位。评价的主要工作是采集评价信息与统计分析评价数据，做出评价结论。数据有定性和定量两种数据，数据应该满足3R原则，一是可靠(reliable)，二是相关(relevant)，三是典型(representative)，收集到的数据要以简洁易懂的文字进行表达，或者用图表的方式记录下来。从本质上说，公共部门绩效评价的过程实际上就是一个收集信息、处理信息、做出判断并给予反馈的过程。因此，对反映绩效信息和数据的全面掌握是绩效评价的前提与基础。而绩效信息失真、残缺、歪曲或缺失评价误差的主要原因。因此，所获得的绩效评价信息必须全面、真实和可靠。绩效数据与信息收集必须有针对性，即收集信息时必须紧紧围绕绩效评价目的和评价指标有计划地展开，筛选、排除不相关的信息，以免造成信息混乱和信息污染。信息的处理过程中必须遵循中立、严谨的原则，不能对信息和数据施加任何的主观影响，更不能篡改数据信息。为提高信息收集和处理的科学性和有效性，必须对评价主体进行有的放矢的培训。培训内容一般包括:如何减少评价主体误差，熟悉评价指标和评价标准，熟练运用评价方法、信息收集方法，评价结果反馈和运用等。根据评价对象和评价目的的不同，评价主体培训内容可有所侧重。绩效评价信息的收集方法通常包括访谈法、问卷调查法、统计资料法、个案法、研讨会和专家听证会等。信息与数据的来源主要是政府公布的统计年鉴、统计公报，发布的信息，学者的研究成果与调查报告等。采集所获取的信息，大部分都是些原始数据，评价主体应根据评价目的和所选择的评价视角对所收集的信息加以筛选、核实和整合，需要对其进行系统的整理、分类、统计和分析。对数据的处理通常采用多变量统计分析等方法，对各类数据进行系统研究。

7.撰写评价报告

为综合反映绩效评价结果和绩效评价目标实现程度，为政府部门和社会公众提供绩效信息，评价组织要完成撰写《公共部门绩效评价报告》，对被评价对象(政府部门)工作绩效的正式书面结论。评价报告的形成应要反复讨论，以推动被评对象改善绩效为出发点，报告简洁扼要，一般包括四个方面的内容:一是评价的背景、目的及技术说明;二是技术体系及评价过程;三是评价结论，包括改善绩效建议。它强调分析的客观性，应该全面、客观描述政府部门的绩效情况，深入反映政府各层面工作的效率、效果，同时分析评价对象绩效优劣的原因及相关的影响因素，并明确提出科学、合理、可行的改进建议，帮助政府改进和提高工作绩效。

8.评价结果的应用

进行公共部门绩效评价本身并非目的，而是一种政府管理的手段，其目的是使政府部门自身和利益相关者更全面地了解政府职能的履行情况及其问题。在绩效评估结束后，政府部门应当将绩效的数据信息和评估结果应用于决策中，对那些在绩效管理中落后的政府职能部门，根据评估结果进行针对性的职能改革。同时，评估结果也应该公开给社会公众，公布前应当与评估对象充分沟通，确认事实和评估成绩，分析原因和分清责任，共同商讨整改措施，在评估事实、成绩、存在问题的性质和原因、整改措施等方面达成共识;建立与绩效相关联的奖惩措施，将评估对象的实际利益和绩效结果挂钩，兑现奖励，追究责任，鼓励和提高政府职员的积极性和热情，致力于营造一个学习型政府组织。^[9]不同的使用者对评价反馈要求不同、目的不同、使用途径不同、但其共性都是从评价过程和结果中获取所需要的信息，以进行学习、借鉴、校正和提高。有效地使用评价信息可以使人们反思过去、思索现在、计划未来，在理性的反思基础上做出明智客观的判断以科学地规划未来的行动。但绩效反馈在我国公共部门绩效评价实践中并没有得到应有的重视，常常是评价主体认为有效的项目、服务被削减或取消，而评价主体认为无效的项目、服务却依然在继续进行甚至被扩张。与绩效评价相关的利益主体很少去关心评价结果，评价结果不使用或使用不足是中国公共部门绩效评价实践中迫切需要解决的一个重大问题。因此，对于公共部门绩效评价的利益相关者来说，意识到政府绩效评价不是为评价而评价，而是为改进和提高评价对象的工作业绩是一件十分重要的事情。^[10]