制度因素分析

3.3.2　制度因素分析

宁夏非营利组织自身组织能力不足的各种因素，就其本质来讲并不是孤立的。在这些问题的背后，是处于转型时期整个中国社会的体制问题。可以说，宁夏非营利组织发展中出现的问题，实际上是社会结构变迁的结果，反映了整个社会在转型时期价值观念、治理模式和体制的根本转变。在中国计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中，非营利组织面临着制度约束，如果制度约束问题得不到解决，非营利组织发展将受到抑制⁽¹¹⁾。

制度因素对于非营利组织发展之所以至关重要，原因在于非营利这类组织会存在部分志愿失灵。志愿失灵的原因有以下几个方面：第一，服务供给专业性不强。非营利组织往往受到资金的限制，较难吸引到专业人员的加入，从而缺乏一定的组织运作经验及能力。第二，资金供给不足。非营利组织之所以会受到资金的限制，原因在于非营利组织提供的主要是公益物品这类组织不同于政府部门具有强制性的权力，以及对非制度化社会捐款的依赖，都决定了非营利组织很容易受到经济波动的影响，一旦发生经济危机，这类捐款数量往往骤减。第三，非营利组织容易偏离社会需求和公益目标。因为，为非营利组织提供资源的人往往会根据自己的偏好来决定该部门提供什么样的服务、如何分配收入等，从而产生忽略甚至偏离社会需求的现象。非营利组织的这些不足恰好能够由政府弥补，政府可以通过有效的制度安排使这类组织接受统一的管理，并获得必要的运作知识、管理经验和开展活动必需的资源。使这类组织得到有效的监督与管理，从而促进非营利组织的善治。

然而，现实问题是宁夏目前仅仅从注册角度规范了非营利组织的合法地位，并且实行的是双重管制，且税赋上的优惠也远远不及欧美发达国家。因此，制度上的一些不利因素正成为制约宁夏非营利组织发展的瓶颈。这些不利因素包括：控制型登记管理制度的阻碍、资助型税收制度的缺失、社会监督机制的不健全、地方政府改革的滞后。

3.3.2.1　控制型登记管理制度的阻碍

关于非营利组织的法律制度框架中，主要包括两个条例、一个办法、一个规定以及一个专门法。即1998年公布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，1988年和1999年先后公布的《基金会管理办法》和《外国商会管理暂行规定》，以及1998年8月颁布的《公益事业捐赠法》。这些法规的主要特征是对各种不同类型的非营利组织作了分门别类的管理规定。

目前，宁夏政府对非营利组织的登记管理实行的是一种控制型的管理制度，其基本特点是门槛高、限制多、监管不力。其中，最核心的三个原则是“双重管理”“分级管理”和“非竞争性原则”。

（1）双重管理体制。

双重管理是关于非营利组织登记管理方面的一项重要原则，它在1998年制定的两个条例中作了全面具体的阐述。所谓双重管理，指对非营利组织的登记注册管理及日常性管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。1998年颁布的两个条例规定：国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府范围内非营利组织的登记管理部门。登记管理部门负责非营利组织的成立、变更、注销的登记或备案、对非营利组织实施年检及监督检查。

按照规定，国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或县级以上地方各级人民政府授权的机构，是有关行业、学科或者业务范围内非营利组织的业务主管单位。业务主管单位负责非营利组织筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记的审查；监督、指导非营利组织遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；负责非营利组织年度检查的初审；协助登记管理部门及其他有关部门查处非营利组织的违法行为；会同有关部门指导非营利组织的清算事宜。

按照双重管理体制的要求，一个想登记注册的组织必须首先有一个监管自己的部门实体，得到主管单位同意之后才可以到民政部门办理登记手续，因此也被称为“双重许可主义”⁽¹²⁾。登记管理机构和业务主管单位任何一方不同意，非营利组织就无法登记注册。由于业务主管单位要对所属非营利组织的活动负责，却不能从中受益，加之条例中并没有对业务主管单位作出明确指定或者必须审批的业务规定，从而导致各业务主管单位大多采取推脱的态度，使得独立申请的非营利组织很难被批准，不得不转而求助工商登记，或者不登记以草根非营利组织的形式存在。

另外，办理申请登记的全国性社会团体需要有10万元的注册资金，地方性的社会团体需要有3万元的注册资金，社会团体需要有50名以上个人会员或30个以上的单位会员；⁽¹³⁾申请设立全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币，地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币，非公募性基金会的原始基金不低于200万元人民币。毫无疑问，双重管理体制和申请准入门槛的设置制约了非营利组织的发展。从更深层意义上来说，非营利组织的整体仍然类似于政府的延伸，二者之间的这种关系正是通过业务主管部门的联结来实现的，因而业务主管部门的功能实际上已经蜕变成政府资源提供与政府控制的渠道。

（2）分级管理、非竞争性和限制分支原则。

与双重管理体制并行的制度规定，还包括分级管理原则、非竞争性原则和限制分支原则等。分级管理的原则主要体现为：对非营利组织按照其开展活动的范围和级别，实行分级登记、分级管理的原则。非竞争性原则是指为了避免非营利组织之间的竞争，禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或者相近的非营利组织的原则，这实质上是人为造成垄断，使处于垄断地位的非营利组织易于偏离非营利性、公益性的原则，不利于非营利组织通过竞争而得到发展，也不利于形成多元化的公民社会。⁽¹⁴⁾限制分支原则，则是指社会团体和民办非企业单位不得设立地域性的分支机构。

控制型的管理体制和原则本意是要规范非营利组织管理，然而，这些管理体制却导致了三个不利的后果：一是非营利组织的行政化运作方式，业务主管单位指令依然是组织的主要运作方式，官僚化现象严重；二是非营利组织“官附性”的利益取向，一切唯业务主管部门利益是从，从而偏离了其公益性服务的初衷；三是非营利组织内部管理混乱，由于在登记注册等方面的诸多限制，导致许多草根非营利组织未曾登记注册就开展活动。上述三种后果最终导致政府更为严格的登记管理制度，使公众逐渐丧失支持非营利组织的热情，而这些更为严格的登记管理制度及热情的丧失又将进一步加重这三个结果，从而形成恶性循环，制约了非营利组织的独立发展。

事实上，对非营利组织实行严格的登记限制体现了地方政府管理上的一种保守观念，是一种典型的计划经济条件下的思维模式。随着政府自身管理在内的整个社会治理结构的变革，使得多元化格局下的社会控制不再是简单的门槛限制，有效的管理更加强调制度约束、社会规范和组织自律。

3.3.2.2　税收资助型制度的缺失

当前，宁夏正处于社会转型时期，一方面宁夏经济体制改革、政治体制改革需要非营利组织来承接以往由政府包揽的提供公共物品和社会福利的部分职能；另一方面宁夏非营利组织还非常弱小，资金不足，难以有效承接政府转移的职能。因此，政府对非营利组织在承接政府转移的部分职能时的资助就显得尤为重要。

政府资助分为直接资助和间接资助，直接资助是指政府直接拨款用于非营利组织的建设，间接资助则是通过税收优惠和减免的办法给予非营利组织的资助。其中自然人、法人或者其他组织对非营利组织的捐赠享受相应的税收优惠，是政府资助的重要内容。由于宁夏非营利组织发展所需的资金普遍不足，政府给予直接资助既不现实也无相关法律依据。非营利组织的非营利性与自治性的特点，决定了非营利组织大多依赖政府的税收优惠和补贴来获得资源。

在对非营利组织的税收优惠方面，主要依据1999年国税发65号文件《事业单位、社会团体、民办非企业单位所得税征收管理办法》，该办法规定了对社会团体的财政拨款、政府资助、社会捐赠、会费等方面免征所得税，对社会团体规定的标准会费不征收营业税等。1999年国家税务总局《关于基金会应税收入问题的通知》又对基金会的所得税问题做了相应的规定。

在对捐赠方的优惠方面，关于公益性事业捐赠行为的全国性法规主要有三个：1999年出台的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，该法对公司和其他企业以及自然人和个体工商户的捐赠行为作出减免税收的规定，然而对如何具体实施各类减免，减免到何种程度等，都没有明确的规定；2001年财政部和国家税务总局联合颁发了《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》，该通知只是在小范围试点，因而缺乏普遍意义；2001年财政部与国家税务总局和海关总署联合颁布的《扶贫、非营利组织捐赠物资免进出口税收暂行办法》，该办法仅对境外捐赠行为作出了减免税的规定。⁽¹⁵⁾

由上述内容可以看出，宁夏在税收优惠方面与国家层面的非营利组织立法一致，缺少专门针对民族区域自治的有关非营利组织相关税收资助政策。

3.3.2.3　社会对非营利组织的监督缺位

《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》中都规定，非营利组织要向业务主管单位报告接受、资助和使用捐赠的有关情况，并应当将有关情况向社会公布。社会监督包括社会公众监督、新闻媒体监督和社会组织监督。

然而宁夏目前对非营利组织的社会监督却处于缺位的状态。首先宁夏目前仍然没有一个独立的民间组织专门对非营利组织进行监督，另外不论是民众还是新闻媒介对非营利组织的监督作用都非常有限，并缺乏反映和监督其发展问题的制度化渠道。由此引发一系列不良后果，具体表现在：一是捐赠行为的监督缺位，部分非营利组织以非营利的名义牟取私利，出现价值目标的偏离；二是针对非营利组织中经营活动的监督也非常薄弱，许多非营利组织将经营所得的收入用于牟取私利，完全变成一个营利性机构，严重影响了社会公信力；三是由于非营利组织在法律、法规以及监督机制方面没有政府部门完善，社会监督也形同虚设，违背非营利原则甚至贪污腐败的现象日益严重。因此，建立对非营利组织的监督、评估机制是现在急需解决的问题。

3.3.2.4　地方政府改革的滞后

在转型时期制度变迁中，随着整个社会治理结构与观念的根本性转变，非营利组织承担了政府逐步退出并移交给社会的部分职能。然而地方政府改革显然滞后于相应的社会进程，政府对非营利组织在认识上尚有偏差，表现为政府在制定政策时部门管理定位不明确，对非营利组织监管乏力等问题。

【注释】

(1)本部分数据源于世界银行网站公布的2006年统计数据。

(2)本部分数据根据中国社会组织网公布的相关统计数据整理。

(3)我国的非营利组织包括社会团体、基金会和民办非企业单位，其中基金会在2003年之前的数据统计中是作为社会团体的一部分进行的，为保持前后时期数据统计分析的连贯性和统一性，本章在没做特别说明的情况下，2003年以前社会团体数据的统计包括基金会，而基金会方面的数据统计则从2003年起。

(4)需要特别说明的是，在对宁夏非营利组织发展的论述中，一方面出于重要性的考虑，另一方面由于数据资料的限制，在对数据统计分析时主要对社会团体、基金会和民办非企业单位的年末实有数据进行统计，而对年内新增加或撤销的组织不做详细解释。

(5)《中国民政年鉴》（2002）．北京：中国社会出版社2003版．

(6)资料来源：马廷礼．民政30年·宁夏卷（1978-2008年）[M]．北京：中国社会出版社，2008年．

(7)周志忍，陈庆云．自律与他律——第三部门监督机制个案研究[M]．杭州：浙江人民出版社，1999．

(8)三级指标体系构建详见书后附录2。

(9)得分排序按表中第四栏“优秀”和第五栏“比较优秀”相加得出。

(10)张霞．非营利组织管理[M]．济南：山东人民出版社，2005．

(11)王名，刘国翰，何建宇．中国社团改革——从政府选择到社会选择[M]．北京：社会科学文献出版社，2001．

(12)苏立，葛云松．规划与发展——第三产业的法律环境[M]．杭州：浙江人民出版社，2000．

(13)Cough Kristina，Emerging Civil Society in China:An Overall Assessment of Conditions and Possibilities Available to Civil Society and Its Organizations to Act in China，published by Side，2004.

(14)Cough Kristina，Emerging Civil Society in China:An Overall Assessment of Conditions and Possibilities Available to Civil Society and Its Organizations to Act in China，published by Side，2004.

(15)田凯.机会与约束：中国福利制度转型中非营利部门发展的条件分析［J］.社会学研究，2003年第2期。