我国能源产业相互准入政策

7.1.2　我国能源产业相互准入政策

传统上，我国煤电产业实行条块分割式管理体制，煤炭和电力产业分别拥有各自的主管部门，即使煤炭企业下放到地方政府，两者的关系也从未改变过。这说明，条块分割的政府管理体制导致煤炭与电力产业之间形成了界限分明的行政壁垒，煤炭企业无法在真正意义上将产业链延伸到电力产业，电力企业也不能涉足煤炭产业。这就是煤电一体化模式未能在我国大规模出现的原因。

实际上，我国政府对煤炭与电力产业的相互进入政策存在不对称现象。一直以来，大型煤田资源只能由煤炭企业进行开发，电力企业不能投资开办煤矿，更不能通过兼并或收购等方式进入煤炭生产领域。在另外一端，政府鼓励煤炭企业自办坑口电厂（一种通过内部扩张的煤电一体化），这既是始自开滦煤矿的煤矿开办电厂传统的延续，又是作为老矿区扭亏的一项措施。然而，这些煤炭企业的坑口电厂多数是立足于自发自用而建设的小火电机组，因为成本核算问题或者行政性壁垒等原因很难参与到电力市场竞争中去^[6]。而且，由于煤炭企业普遍存在资本实力较弱、没有可靠的银行信贷资信的情况，难以投资兴办大型高效电厂。即使想与电力企业合作，对方也会担心背上包袱。因此，也就不存在煤炭企业进入电力产业或者双方合作的安排。

2004年，在需求旺盛、煤炭价格上升过快的大背景下，政府倡导实行煤电联营与合作，或者签订长期契约，以推动煤电产业之间维持长期协作关系，从而抑制煤炭价格波动对电力企业造成的影响。显然，这可以纠正煤电产业条块管理的弊病，并对煤电产业的相互进入产生重要影响。电力企业需要稳定而廉价的煤炭供应，煤炭企业也需要长期稳定的煤炭用户，因此，双方的纵向一体化或长期合作具有在建立私人激励上的有效性；同时，在政府政策的鼓励下，现实中必然会出现越来越多的煤电企业的一体化或合作项目，或者，出现经济学意义上的通过收购或兼并（通过煤电相互持股、参股或者控股，不同资本的融合、兼并、重组等）而相互进入的案例。这对于社会福利来说也是合意的。

因此，不管是传统的限制相互进入，还是现在的鼓励煤电联营，政府的产业准入政策都对煤电企业的纵向安排产生了实质性影响。然而，本书认为，我国政府的产业管理体制与机构设置仍存在很多的弊端，这实际上限制了某些基于企业私人激励的纵向安排。为此，改革能源管理体制，组建统一的能源管理机构，以统筹能源各产业的发展和利益协调，应该是当前我国政府改革的当务之急。相关内容将在7.5.3节详细讨论。