我国产业政策的发展历程

自20世纪80年代后期开始, 我国正式推行产业政策。 近30年来, 从计划经济到市场经济, 我国产业政策的理论与实践, 基本上一直围绕产业结构调整的主线, 大致经历了三个阶段。

一是夯实工业基础阶段。 这一阶段大致从1989年到1999年的10年时间。1980年中后期, 我国经济面临的最大问题是工业基础薄弱且内部结构不合理, 因此全国经济发展的首要任务, 就是要做大工业经济总量, 同时优化内部结构。 在迫切的历史现实的呼唤下,1989年我国颁布实施了 《国务院关于当前产业政策要点的决定》, 正式将产业政策作为调整经济结构、 促进经济发展的重要手段。 该决定公布了制定产业政策的原则、 基本方向和重点任务, 并给出了产业发展序列目录, 包括生产、 基本建设、 技术改造、 对外贸易共四个领域的重点支持、 严格限制及停止生产的产业和产品。[1]1994年又制定颁布了 《90年代国家产业政策纲要》, 明确提出要解决的重要问题。[2]产业政策分为两个大类: 一是目录政策, 包括产业指导目录和淘汰落后产能目录, 如 《当前国家重点鼓励发展的产业、 产品和技术目录》; 二是发展特定产业的专项政策, 如 《汽车工业产业政策》。 这些政策的出台, 基本上达到了加强基础工业和加快发展支柱产业的目的。

二是促进产业升级阶段。 大致从2000年到2009年。 进入新世纪以来, 随着融入国际经济体系的步伐加快, 我国产业结构调整的理念也一直在进步, 越发重视发挥信息化和技术升级的作用。 一是不断调整重点发展领域, 比如2001年、2004年及2007年三次调整修订了 《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》; 二是强调产业优化升级, 促进一、 二、 三产业健康协调发展, 逐步形成以农业为基础、 高新技术产业为先导、 基础产业和制造业为支撑、 服务业全面发展的产业格局[3]; 三是突出发展信息产业,2000年国务院印发的 《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》, 就旨在推动信息技术产业的发展, 带动传统产业改造和产品升级换代。

三是培育新兴产业阶段。 这一阶段大致从2010年至今。2008年发生全球金融危机以来, 我国将产业政策重点锁定在培育新兴产业上。2010年10月颁布 《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》, 确定重点培育和发展节能环保、 新一代信息技术、生物、 高端装备制造、 新能源、 新材料、 新能源汽车等产业。[4]2012年7月, 进一步制定发布 《“十二五” 国家战略性新兴产业发展规划》, 并陆续发布战略性新兴产业的专项发展规划, 形成了战略性新兴产业的政策支撑体系。

从总体来看,1999年以前, 我国产业政策的重点是推动总体产业发展, 希望通过制定产业政策全面提升产业能级、 促进产业发展, 推动经济增长。2000年至今, 是促进产业升级与结构调整并重, 产业政策不断细化、 覆盖范围不断扩大, 除了制定针对总体经济发展的产业政策之外, 针对重点产业的产业政策不断增多, 选择性产业政策的理念与实践痕迹相对明显。 值得关注的是, 从1992—2000年, 是我国政府逐步发挥产业政策作用、 推动产业发展与促进经济发展的重要时期。 这一时期, 一方面, 我国在努力发挥产业政策的总体宏观指导作用, 另一方面, 通过政府主动选择的方式,寄希望于制定细化的产业政策以发展具体行业。 这一时期, 产业政策基本从宏观上引导产业运行, 虽然产业政策作用较为有限, 但基本不对微观经济主体进行行政干预。1994年颁布的国家产业政策纲要, 是确立社会主义市场经济体制改革目标后第一个正式的产业政策。[5]此后为针对部分亟待发展的行业制定的具体行业的专项产业政策, 在产业政策体系中发挥越来越重要的作用。 受中国地方政府官员晋升与经济挂钩的绩效制度影响, 我国一些产业产能过剩问题相对严重。 而治理产能过剩, 则一直是产业政策的主要功能之一。1990年后半段, 针对当时经济发展中出现的一些问题, 尤其是不断加剧的产能过剩局势, 又颁布了 《当前国家重点鼓励发展的产业、 产品和技术目录》 等产业政策文件, 意图引导和约束企业投资生产行为, 调节产能过剩与推动结构调整。

2000年以来, 随着经济体制改革的逐步深入, 市场配置资源的空间不断扩大, 为确保经济稳定增长, 就需要进一步健全完善宏观调控体系, 而产业政策就在这个过程中, 作为宏观调控的重要手段, 发挥了重大作用。2000年以来, 产业政策作为常态的宏观调控措施, 与财政政策、 货币政策一起, 成为宏观调控的三大手段。政府进一步强调发挥产业政策提升产业结构能级与优化产业结构的作用, 希望抑制产能过剩, 支持支柱产业发展。 2005年后颁布《关于发布实施促进产业结构调整暂行规定的决定》 等文件, 分别对国家鼓励、 限制、 淘汰等类别的产业目录提出明确要求, 并综合运用行政、 财税、 价格、 信贷、 环保审批等多种政策工具手段进行宏观调控, 希望通过产业政策促进支柱产业发展, 对某些行业产能过剩问题进行严格调控。 “十二五” 以来, 继续发布一系列具体产业政策。 总体而言, 这一时期产业政策覆盖面过宽, 且规定过于详细具体, 乃至干预了微观市场主体的运行, 一定程度上挤压和蚕食了市场发挥配置资源的基础性作用的空间, 在实践中产生了一些负面影响。

[1] 《国务院关于当前产业政策要点的决定》, 中国经济网, 详见 http: //www.ce.cn/cysc/ztpd/08/gg/1989/jjsj/200811/26/t20081126_17505010.shtml

[2] 《90 年代国家产业政策纲要》, 中国共产党新闻网, 详见 http: //cpc.people.com.cn/GB/64184/64186/66685/4494201.html

[3] 《国务院关于印发 掖鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策业 的通知》, 工业和信息化部网站, 详见 http: //www.miit.gov.cn/newweb/n1146285/n1146352/n3054355/n3057643/n3057651/c3558781/content.html

[4] 《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》, 中央政府门户网站, 详见http: //www.gov.cn/zwgk/2010-10/18/content_1724848.htm

[5] 江小涓: 《体制转轨时期的增长、 绩效与产业组织的变化: 对中国若干行业的实证研究》, 上海: 上海三联书店1999年版。