我国社会养老保险发展历程及其改革的目的

1.2　我国社会养老保险发展历程及其改革的目的

1.2.1　我国社会养老保险发展历程

1949年中华人民共和国成立以来，中国城镇职工退休制度大致经历了四个阶段：

第一阶段（1949～1957年）是养老保险制度建立阶段。1950年末，劳动部和全国总工会拟定了《中华人民共和国劳动保险条例》（草案），该条例首先在部分地区和行业实行试点，其次扩大到部分地区和行业部门。该条例规定在企业中采取退休制。1953年1月，政务院又颁布了《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修正的规定》。该规定提出：“凡工人职员在100人以上的国营企业和公私合营企业对职工实行劳动保险。实行劳动保险的企业，提取全部职员工资的3%作为保险金。”由全国总工会统筹使用。在此期间，同时确立了国家工作人员退休费用由国家财政负担。

第二阶段（1958～1965年）是养老保险的完善与发展阶段。将企业职工与国家机关，事业单位和党派团体工作人员的退休办法合二为一。同时，适当放宽了退休条件，适当调整了退休待遇。

以上两个阶段中，养老保险资金由全国统一使用，由全国及地方工会管理。各参保单位按工资总额的3%提交保险费，其中的30%上缴工会，70%留给企业。基金平衡方式为年内时期平衡，并且是社会统筹。

第三阶段（1966～1977年）是养老保险的倒退阶段，之所以称为倒退阶段，是因为该时期养老保险基金筹集模式由社会统筹回到了“企业保险阶段”。主要是“文化大革命”混乱时期的干扰。1969年2月，财政部颁发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》（草案）。该文件规定：国营企业一律停止提交劳动保险金。执行该办法的严重后果：一是社会保险基金的统筹调剂工作停止；二是社会保险停止基金积累，实行实报实销，重新以企业为单位实行“现收现付制”。这时的基金平衡方式是以企业为单位的年内时期平衡。

第四阶段（1978年以后）为恢复和改革阶段。为详细描述改革进程，我们再将此阶段分为三个子阶段。

1978～1984年，我国城镇职工养老保险基金平衡方式仍然是以企业为单位的年内时期平衡。在养老保险方面还没有真正实行改革，只是将被“文化大革命”所破坏了的退休金制度逐步恢复起来。1978年6月，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职暂行办法》。这两个办法的实施，使养老保险制度有了很大改善，为以后的深化改革奠定了基础。

1984～1995年，提出实行养老保险的社会统筹阶段，社会养老保险改革有了实质性进展。1984年起，我国开始在国营企业中实行退休费社会统筹，社会统筹是指由专门机构统一筹划，统一管理，统一调剂使用退休费用。实行退休费用社会统筹首先解决了企业退休费用负担畸轻畸重的问题；其次，由于根据以支定筹，略有结余的原则统筹退休费用，各地积累了一部分基金。但各地统筹的范围不同，有的实行市、地级统筹，有的实行了省级统筹。并仅线于城市国营企业和部分集体所有制企业，国家机关、事业单位职工的退休费仍由行政事业费解决。

这一时期，养老金支付办法发生了很大变化。原来是根据工作年限，以退休前最后一个月工资的一定百分比计发，退休费由两部分组成：第一部分是社会养老金，为上年社会平均工资的20%～25%，每个人所得数额相同；第二部分为缴费性养老金，按职工本人在职期间缴费年限的长短和缴费的多少来计发。缴费满15年的，每月发给指数化月平均工资的1.5%；缴费满10年不满15年的，每月发给1.3%；缴费满5年不满10年的，发给1.1%。社会性养老与缴费性养老体现了社会公平与效率相结合的原则。

在养老费的负担方面，提出由国家、企业和个人三方共同负担的方法。一般来说，企业按工资总额的20%左右提交养老保险费，其中个人提交工资的3%（也有的地方按5%提交，如北京市），国家财政不直接投资，国家的支持体现在税收上，即养老保险费在税前列支。

这一时期改革的另一重要方面是提出建立多层次的养老保险体制，即有国家资助的基本养老保险，企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险（包括向保险公司投保）。养老保险的覆盖范围有所扩大：不但包括国营企业和集体企业，也逐渐吸收合资、独资企业、个体经营者；不但吸收永久性居民，也有外来流动人口，但各地差别较大，覆盖面并未统一。

1995年开始，正式提出了社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式。提出这一模式的出发点就是考虑到中国人口老龄化程度越来越高，原先设想的“以支定筹，略有结余”的半基金制筹资模式受人口老龄化影响。而个人账户是一种缴费限定型资金筹集方式，不涉及代际转移支付。所以不受人口老龄化的影响。个人账户制还可以刺激企业和职工缴费的积极性，因为它可以产生“自己缴费完全用在自己身上”的感觉。由于职工中年轻人比例高，退休人员少，在纯粹的代际转移支付养老保险模式下，缴费积极性差。几种因素结合在一起，个人账户制引起学者和政策制定者的兴趣。但社会统筹又不能放弃，因为存在数量巨大的已退休和将要退休者，他们的退休费用只能由社会统筹来解决。

1997年7月，国务院颁布了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度改革的决定》（简称《决定》）。《决定》按照社会统筹与个人账户相结合的原则，从三个方面统一了企业职工基本养老保险制度：统一企业和职工个人的缴费比例；统一个人账户的规模；统一基本养老金计发方法。《决定》归纳和总结了多年来改革的实践经验和教训，勾画出了具有中国特色的企业职工养老保险制度的基本轮廓，标志着我国社会养老保险制度进入了一个新的发展阶段。

1.2.2　改革的目的

前面介绍的是我国城镇职工养老保险改革与发展的概况。虽然形式上不断变化，但要解决的问题是相同的。养老保险制度改革的深入，实际是要解决以下问题：

（1）要实现过去的“承诺”

在旧的退休制度下的“应付未付款”或称为“承诺”总量巨大。这里所指的“承诺”，简单地说，是指改革开始时已经退休的人员或即将退休的人员，在其余生要领取一笔退休金。这笔退休金的数量是旧的退休金制度或劳动就业制度所规定或承诺下来的。无论改革怎样进行，这笔承诺必须兑现，这是问题的实质所在。养老保险形式上的变化只是以不同的方式来偿还这笔“应付未付款”。这笔款的“偿还期”是已退休或将要退休者的平均余寿。从该意义上说，我们改革的实质是两个问题：第一，如何兑现旧体制下已做出的“承诺”；第二，对新的就业者做出新的“承诺”，因为以往的“承诺”方式在新情况下变得不太合理了。在做出新的“承诺”时，就要参考以往的经验教训和未来经济、人口因素的变化，使新的“承诺”保持在合理的范围之内。

（2）要应对所谓的人口老龄化问题

人口老龄化是一个全球人口结构变化的趋势，人口老龄化的直接后果便是负担老年系数的上升，在职职工的养老负担加重。当前，大多数学者认为，中国人口老龄化趋势已十分明显且速度比发达国家快，如果情况是这样，那么，社会统筹虽然比“企业保险”前进了一步，但仍然不理想。因为社会统筹的本质是在社会范围内的代际转移支付，这种形式受人口年龄结构的影响：人口老龄化的结果使后续代规模下降工作固定时期内，可提供资金以支付对上一代承诺者的人数减少。西方国家已遇到类似问题。舆论认为，现在还不是中国人口老龄化程度最高的时期，最严重的是到21世纪中叶，那时，即使经济水平大大提高了，仍难以断定代际转移支付这种形式是否承受得了，这是由于社会保障的周期很长，受人口、经济变量的制约程度很大的缘故。

（3）建立与经济社会发展相适宜的社会保障体系，消除地区间养老保险的差异，有利于劳动力流动

新中国成立以来，中国已形成一套包括养老、失业、生育、工伤保险及社会救济、社会福利在内的社会保障体系。但在传统的计划经济体制下产生的社会保障体制，已完全不适应市场经济的需要了。中国经济体制改革的重要方面就是建立现代企业制度、建立人才市场、劳动力市场、建立正常的企业倒闭处理机制。没有统一的养老、失业保障作为配套措施，现代企业制度的建立就会缺乏社会基础。在1997年以前，全国29个省、市、自治区和三个行业部门按“社会统筹与个人账户相结合”的原则实行养老保险。其中7个省市实施方案一，6个地区大体实行方案二，16个省及电力部门吸收两种方案的长处，形成了第三种类型的实施办法。第三类办法的特点是，个人账户规模在前两个方案之间。1997年7月，国务院颁布了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度改革的决定》，统一了全国城镇职工养老保险，但从全国范围看，由于目前的城镇养老保险制度覆盖范围面不大，且与农村养老保险制度有巨大差别。这种状况从长远看弊端很多，最明显的缺点是影响劳动力自由流动，特别是影响农村劳动力向城镇转移。