税费改革后农村公共品供给特征及效率

3．5　税费改革后农村公共品供给特征及效率

提供纯公共品是由政府的基本职能决定的，政府必须承担，这是毋庸置疑的。而提供准公共品则属于政府的扩张性职能，政府供给的力度、参与的广度依财力而定，有较大的弹性。如前所述，农村实行家庭联产承包责任制后，政府所承担的义务不多，农村公共品制度内供给极为有限，特别是中央财政在义务教育等纯公共品供给方面严重缺位，农民生产、生活中所需的众多公共品主要依靠“三提五统”等制度外筹资方式予以解决。这一体制自创立以来虽然满足了广大农民对公共品的部分需求，一定程度上缓解了国家财政的压力，保证了我国经济体制改革的顺利进行，但同时也暴露出许多问题，突出表现为基层政府体制外筹资不受约束，农民承受的税外负担越来越重，消费能力、自我发展能力越来越差，形成恶性循环，这也是当前我国农村推行税费改革的诱因之一。

3．5．1　税费改革后农村公共品供给特征

试点工作始于2000年的农村税费改革，目前已在全国正式展开。这项制度变迁的目的之一就是力图将乡镇公共品的制度外筹资方式规范化，使之纳入到制度内筹资范畴中。^[15]按照税费改革方案，税费改革后的农村公共品供给具有如下特征:

首先，供给主体由以农民和集体组织为主调整为以政府为主。税费制度改革后，不规范的收费基本上被取消，农村公共品的制度外供给受到控制。按照建立公共财政体制的要求，农村公共品的供给主体由农民和集体组织为主调整为以政府为主，这是农民税费负担得以减轻的现实基础。在税费改革中，全国各地结合自身的特点采取了不尽相同的实施办法，基本上可以概括为如下特点: 1．原由乡统筹、行政事业性收费、政府性基金和集资中开支的项目从原则上由县、乡级财政预算安排。2．有关行政事业性收费取消后，属履行政府职能的支出，由县、乡级财政预算安排;不体现政府行为的服务性收费项目，转为经营性收费，推向市场。3．取消义务工和劳动积累工后，村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体公益事业所需劳务，按照“谁受益，谁负担”的原则，实行“一事一议”，由村民大会民主讨论决定;村内用工实行上限控制。^[16]

其次，供给范围不断拓展。以往财政对农村公共品的供给数量少、范围小，难于满足农民、农村对公共品的需求。税费改革后，各级财政加大了对农村的投入力度，供给范围也有所拓展，特别是以往较不受重视的农村合作医疗、社会保障问题也开始受到关注，供给范围有所拓展。

再次，供给结构以基础设施为主。税费改革后，尽管供给范围有所拓展，但是，从供给结构来看，财政对农村公共品的供给仍以硬件为主，这几年来，财政在农村公路、电网等方面的投入力度比较大，基础设施短缺问题得到了一定程度的缓解。

再次，财权与事权不对称。税费改革后，由于城市偏向的“二元”社会政策和制度尚未得到根本性的改变，乡镇事权基本未变，“三提五统”取消后财权反而有所收缩。虽然说近年来中央财政按照对农村提供均等化财政服务的要求加大了转移支付的力度，但这毕竟只是一种趋势，目前转移支付的力度还是有限的，乡镇财政缺口在增大，公共品的供给能力有所下降。

最后，农村公共品供给的地区间差距将拉大。税费改革后，农村公共品的供给主体将由以农民和集体组织为主调整为以政府为主，说具体点就是以地方政府为主。由于地区间经济发展差距较大，经济发展水平高的地区地方政府对农村公共品的供给力度自然较大，贫困地区则可能无力顾及农村公共品的供给问题。由此不难推断，在政府对农村公共品的供给方面，地区不平衡的问题将更加突出。

可见，税费改革后乡村两级组织公共品供给的方式比以往更为规范，但筹资渠道却明显减少。

3．5．2　税费改革后农村公共品供给中出现的新问题

税费改革是一项十分复杂的系统工程，由于目前实施的农村税费改革方案尚属于单兵突进，财政体制改革没有相应地跟上，税费改革还是在原有的财政体制框架内运行，改革过程中难免出现顾此失彼的情况。笔者认为，乡村两级以往组织公共品供给的筹资渠道的变化的直接后果体现在以下几个方面:

一是乡村两级债务加重。自上世纪90年代以来，乡村两级债务居高不下，这一影响农村税费改革继续推进和农村社会稳定的潜在威胁在农村税费改革后正逐步表面化。^[17]2004年8月，笔者在江西、湖南、安徽、湖北部分农村地区的调研中发现，目前，乡村两级债务问题已成为困扰乡村发展的难题，应诉、接待债权人已成为不少乡村主要领导干部的一项“日常性”工作内容。据了解，乡村两级的债务主要由以下几个方面构成:兴办农村公益事业的负债，如农村教育、公路、水利维修改造等形成的债务;办集体企业时向金融部门借、贷款形成的债务;拖欠乡村干部工资形成的债务等。税费改革前，乡村两级主要通过向农民收费、提取乡村企业收益等途径逐步偿还债务，其实这也是乡村两级以往举债的基础。税费改革后，收费渠道被“堵”，乡村两级的债务并未列入上级财政转移支付的范围之内，而对于多数乡、村来说，来自企业的收益十分有限，且上述债务项目基本上是由自上而下的决策机制形成的，农民并未参与决策，要想今后通过“一事一议”方式让农民“买单”存在一定的难度，这就必然导致乡村两级债务“雪球”越滚越大，更加沉重。由于乡村两级债务数额大，涉及范围广，一时又难于化解，已经成为影响基层政权正常运转及农村社会稳定的突出的社会性难题。

二是乡镇财政压力增大。农村税费改革后，乡统筹费被取消，乡镇原有的计划生育罚款、土地级差收入等也因《计划生育法》的实施和土地级差收入上收到省财政而明显减少，乡镇已基本上没有直接的收入来源。乡镇一级的多数支出项目也随收入的上收而转移到县级财政，加重了县级财政的负担，在农业税取消后，这一问题将变得更加突出。另外，虽然诸如教育经费、人员经费都转移到县级财政支出，但按规定乡镇还需承担学校危房改造、乡村道路建设维修等基本建设支出，这一系列的制度安排在加重县级财政负担的同时，乡镇负担并未得以减轻。中央和省级财政转移支付的力度、补贴数额因国家目前的整体财力有限，难于完全弥补县乡财力缺口，致使多数基层政府的财力大幅下降，出现“财税(指收税)压力轻了，财务压力重了”的现象，直接导致农村义务教育经费投入的减少，农村基础设施建设等公共事业发展减慢。

三是“一事一议”的实施难度更大。税费改革后，乡统筹与村提留改为农业税附加，并通过转移支付回馈农村、农民，与广大农民利益密切相关的公共品的供给则采取“一事一议”的决策机制。“一事一议”的实质是维持历史形成的城市与农村不同的公共品供给体制，农村公共品仍然由农民自己承担。这一制度设计仍然是不甚合理的。^[18]

“一事一议”类似于林达尔提出的竞争性均衡模型，其有效发挥作用的前提是必须符合林达尔均衡的所有条件，即存在高素质的村民或有效的排他性装置，从而确保每个村民能如实反映各自的主观评价，并自愿接受总成本的分摊。那么，这些条件是否存在呢?

农村实行家庭联产承包责任制后，原来的集体经济组织被家庭经济组织所替代，农民家庭对同一公共品的需求数量、强度可能是千差万别的，这就决定了农村公共品供给决策过程中，公众意愿的整合将是十分艰难的。此外，村内兴办集体公益事业“一事一议”并实行限额控制的规定理论上很好，但问题是，目前我国真正意义上的村民自治还很不成熟，“一事一议”具体实施起来却往往会碰到预想不到的困难，交易成本居高不下。还有一个问题是，税费改革前，不少农户由于各种原因未交清有关税费，不少省区出于维护农村稳定等各方面的考虑而不允许从转移支付、从有关补贴中扣除，旧欠难于清理，引起其他农户心理不平衡，出现“老实人吃亏”现象，这也为今后开展“一事一议”带来消极影响，使得“一事一议”实施起来更加困难。可见，符合林达尔均衡的条件是不存在的。

税费改革后基层政府事权与实际财权依然是严重不相符，农村公共品的短缺问题在农村税费改革中显得更加突出，已成为能否持久保持农村税费改革成效的重要因素。由于公共品的有效供给需要有相应的财力和科学的决策机制作保证，从税费改革的实践来看，改革后，农民负担的确有所减轻。但是，如果辩证地分析这个问题就会发现，这种效应可能只是静态的、短期的，即如果不进行大规模的农田基本水利、道路建设等，效应是明显的，而一旦需要兴建乡村公路、农田水利设施，进行河湖的治理，等等，在国家财力有限的情况下，农民的负担可能又要反弹。这就是黄宗羲称之为“积累莫返之害”的怪圈。

这种担心并非是多余的。2004年上半年，国家发展和改革委员会在全国组织开展了以农村中小学教育、婚姻登记、计划生育和生猪检验检疫为重点的涉农收费专项检查。检查发现一些地方农村中小学教育乱收费问题仍然突出，部分县、乡政府部门、垄断行业乱收费问题依然存在。一些地方农村中小学违反国家教育收费政策，擅自设立项目、自定标准、扩大范围乱收费，以及强制服务或只收费不服务。一些学校违反规定收取名目繁多的试卷费、建档费、晚自习费、勤工俭学费、普九借款、微机使用费，强制收取水费、报刊费、同步优化练习册费等。一些县土地部门违反规定收取农民建房管理费、农民建房复垦费、翻建费、土地管理费、耕地开垦费等;计生部门违反规定收取孕期保健费、婚前教育费、育龄妇女生殖健康服务证费、人员婚育证明工本费等;民政部门违规收取拥军优属保障金、婚姻状况证明手续费、死亡证明工本费、殡改保证金、离婚调解服务费等^[19]。实质上反映了税费改革以后，我国各级政府在农村公共品供给上的责任分担存在许多不合理的地方，中央政府、各省、市、地、县及乡政府在公共品的具体供给责任的分担上模糊不清，责任不明。供给主体不清、职责不明必然引起公共品供给的相互推委和主体错位现象，最后相互“博弈”的结果往往是以基层政府和农民的沉重代价而结束。由此可见，缺乏明确、有效的公共品供给责任分担机制，是税费改革以后农村公共品供给上存在的一个现实问题，这也是造成当前农村公共品供给水平低下的一个重要原因。如果中央政府和省、市级政府能切实履行其提供农村公共品的服务职能，把农村公共品从农民自我供给的状态中解放出来，就会从根本上大大减轻农民负担，从而使农民能将更多资源用于提高收入的投资上来。因此，只有当上级财政不断加大转移支付的力度，农村公共品的供给有可靠的财力保障时，税费改革后农村公共品的供给制度安排才会产生应有的效率。

以上所述是对新中国成立以来农村公共供给制度变迁及制度效率的考察。用理论模型来解释，50多年来，我国的决策者基本上选择了增长模型，在增长模型下，农村公共品的供给制度效率自然是低效的，这也是城乡差距不断扩大的重要原因。

对于农村公共品供给制度效率低下的问题，从公共品的消费效应也可以得到一定程度的证明。根据前述公共品的消费效应，随着农民收入的增加，消费观念的更新以及消费质量的提高，过去那种独立的个人对私用品的消费已远远不能满足个人消费增加的需要，必须依赖公共品的供给而扩大其消费需求。农村电网的改善与农村电器消费的增加就是一个典型的事例，充足的或与收入水平相适应的公共品供给水平有利于充分挖掘消费潜能。将消费效应反过来看，那就是，消费水平的高低在一定程度上可以大致反映公共品供给水平高低。

改革开放前，居民凭票证定量消费，与这种对私用品的低消费水平相对应的自然是较低的公共品供给水平。从这个角度看，当时的公共品供给制度自然是缺乏效率的。

表3－3　城乡居民收入、消费水平比较(单位:元)

资料来源:《中国统计年鉴(2004)》。

改革开放以来，农村面貌发生了巨大变化，农民的消费水平有了显著提高。但是，根据《中国统计年鉴(2004)》提供的数据，消费需求不足仍然是经济生活中突出的问题，且农村居民消费额占社会消费总额的比例持续下降，“六五”至“九五”时期分别为64%、58．7%、50．6%和47．8%，下降幅度较大。这一变化趋势说明，最终消费在经济增长中的贡献份额下降，并非是城市居民消费能力不强所致，而是由于农村居民的消费水平过低。上世纪80年代，农村居民消费对经济增长的贡献份额基本上在35%上下波动，90年代以后，降到了20%左右，减少了15个百分点。这表明，我国内需不足的主要原因是农民的最终消费需求不足。

收入是直接影响农民消费的重要因素之一，但是，从表3－3可以看到，虽然农民收入增长缓慢，但是，城乡居民之间同期消费水平的差距总是大于收入水平的差距，且城乡居民之间收入差距相对来说较为平稳，而消费水平之间的差距则呈逐年扩大的趋势。城乡消费水平之比，1978年为2．93∶1、1990年为2．95∶1、2003年为3．58∶1，也就是说，目前1个城市人口的消费水平相当于3．58个农村人口。

表3－4　农村与城市每百户耐用消费品拥有量比较

资料来源:《中国统计年鉴(2004)》。

可见，长期以来，农村公共品始终处于短缺状态，这在一定程度上导致其消费水平低下，从公共品的消费效应可以反推出这样一个基本结论:长期以来，在城市偏向、工业偏向型的二元经济社会结构下，建立在公平缺失情况下的农村公共品供给制度是缺乏效率的。这与理论模型分析的结果是一致的。

【注释】

[1]贾康:《在财政支出中合理掌握分配顺序》，见财政部办公厅:《财政支出结构优化与支出效率》，经济科学出版社2001年版，第35页。

[2]《农业税取消以后，乡镇是否有必要保留》［EB/OL］http://www.edin.com.cn/xhw/dvbbs7/Dispbbs.asp?boardid=7＆ID=2＆replyID=2＆skin=1．

[3]财政部:《中国农民负担史》(第二卷)，中国财政经济出版社1994年版，第352页。

[4]何会源:《论田赋附加》，《独立评论》，1934(89号)，第6页。

[5]李作周:《中国底田赋与农民》，《新创造》，1932(第2卷，第1、2期)，第126页。

[6]财政部:《中国农民负担史》(第二卷)，中国财政经济出版社1994年版，第353页。

[7]［美］费正清、罗德里克·麦克法夸尔:《中华人民共和国史(1949－1965)》，上海人民出版社1999年版，第126页。

[8]赵梦涵:《新中国财政税收史论纲》，经济科学出版社2002年版，第42页。

[9]王峰:《市场经济体制下的农村基层组织建设》，山西经济出版社2001年版，第72页。

[10]林万龙:《中国农村社区公共产品供给制度变迁研究》，中国财政经济出版社2003年版，第32页。

[11]肖冬连:《中国二元社会结构形成的历史考察》，《中共党史研究》2005年第1期。

[12]林万龙:《乡村社区公共产品的制度外筹资:历史、现状及改革》，《中国农村经济》2002年第7期。

[13]叶兴庆:《论农村公共产品供给体制的改革》，《经济研究》1997年第6期。

[14]康静萍:《论农村公共物品供给体系与农民权益保护》，《江西财经大学学报》2003年第6期。

[15]刘勤:《关于税费改革中农村公共物品供给的思考》，《湖北社会科学》2004年第8期。

[16]杨晓黎:《税费改革与农村公共品供给分析》，《中共济南市委党校学报》2004年第2期。

[17]陈永新、蒋林:《农村税费改革的困境与出路》，《农村经济》2004年第6期。

[18]叶子荣、刘鸿渊:《农村公共产品:历史、现状与重构》，《学术研究》2005年第1期。

[19]何磊:《发改委披露县乡政府乱收费名目多令人瞠目结舌》［EB/OL］。