农村公共品供给范围

4．3　农村公共品供给范围

前面分析了决策者和需求者的偏好，那么，现实中政府究竟向农村提供了哪些类型的公共品呢?这实际上就是政府的供给范围问题。在政府安排下所提供的公共品所需资金主要有财政渠道和自筹渠道，财政渠道主要是指政府用于农村公共品的支出，相对而言，财政渠道在一定的时期内其支出范围是较为规范、固定，而自筹资金在用途，即支出范围上较为随意，本文重点探讨财政渠道支出范围上的特点。

4．3．1　财政提供农村公共品的范围

财政所提供的农村公共品范围是一个十分复杂的问题。从财政渠道提供的支农资金可不可以视为农村公共品制度内供给的主要资金渠道呢?根据《中国统计年鉴(2004)》对主要统计指标的解释，按现行的统计口径，财政支援农村生产支出是“指国家财政支援农村集体(户)各项生产的支出。包括对农村举办的小型农田水利和打井、喷灌等的补助费，对农村水土保持措施的补助费，对农村举办的小水电站的补助费，特大抗旱的补助费，农村开荒补助费，扶持乡镇企业资金，支援农村合作生产组织资金，农村农技推广和植保补助费，农村草场和畜禽保护补助费，农村造林和林木保护补助费，农村水产补助费，发展粮食生产专项资金”。农林水利气象等部门的事业费用则是“指国家财政用于农垦、农场、农业、畜牧、农机、林业、森工、水利、水产、气象、乡镇企业的技术推广、良种推广(示范)、动植物(畜禽、森林)保护、水质监测、勘探设计、资源调查、干部训练等项费用，园艺特产场补助费，中等专业学校经费，飞播牧草试验补助费，营林机构、气象机构经费，渔政费以及农业管理事业费等”。这其中既有属于用于提供农村公共品的支出，如“农林水利气象等部门的事业费用”及“支援农村生产支出”中用于农村基础设施建设和农村农技推广的支出，也有不属于用于农村公共品的支出，如各类补贴等。

其实，由于统计口径的问题，尚有许多完全属于用于提供农村公共品的支出并未包含其中，如用于农村教育、道路、合作医疗等方面的支出分别列入了有关部门的预算之中。新中国成立以来，财政用于农业、农村方面的支出科目、统计口径在不同时期的差别是比较大的，且直接提供农村公共品的部门也比较多，据不完全统计，涉农部门多的时候曾达到15家之多。这些因素均给研究财政提供公共品的范围造成了相当大的困难。

分析政府各部门历年的财政支出情况就可以发现，财政用于农村公共品的支出大致可以分成如下几项:教育、科技、公路、水利设施、电力设施、通信设施、卫生、治安、公共服务、信息服务、文化、环保等。这些实际上就是财政所覆盖的公共品，即财政渠道所提供的公共品的范围。为便于分析比较，本文在研究农村公共品结构与效率问题时将重点研究资金来源于财政支出，相对来说较为稳定的几项主要公共品有教育、科技、公路、水利设施、电力设施、通信设施等6项。公共治安、公共服务等其他公共品，还有制度性公共品在此不作重点研究。

4．3．2　WTO的绿箱、黄箱、蓝箱农业政策与农村公共品供给

考虑到我国已加入WTO，而WTO的有关规则中有专门针对农业支持方面的条款，所以，有的学者已经在讨论加入WTO与支农支出范围、政策的问题。因此，在分析我国支农支出中用于公共品的支出范围时有必要了解WTO的绿箱、黄箱、蓝箱农业政策，这其实涉及我国的支农政策与国际接轨的问题。

所谓“绿箱”政策，是由世界贸易组织在《农业协议》中为保护成员国的农业利益，专门设立的保护条款。它指政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者中转移而来，且对农产品贸易和生产者不会产生或仅有微小的扭曲影响的农业支持措施。这类支农措施是允许的，成员方无须承担约束和削减义务。它包括政府的一般性服务、粮食安全目的等公共原因引起的公共储备补贴、国内粮食援助补贴、与生产不挂钩的收入支持、政府参与的收入保险和收入安全网计划、自然灾害救济补贴、对生产者退休或转业补贴、资源停用或储备的补贴、农业结构调整投资补贴、农业环境保护补贴和区域性援助等十一个方面。

(1)政府的一般性服务，指支持为农业提供一般性的公共服务开支。包括:

农业科研包括一般研究、与环境计划有关的研究以及与特定产品有关的研究。

农业防病治病，包括一般的和特定的病虫害控制措施。

农民培训，包括一般培训和专门培训。

农业技术推广应用、农业政策咨询、信息服务、气象服务。

农产品检疫，包括一般检验服务和为卫生、安全等特定产品检验。

大型农业和农产品市场基础设施建设、改造，政府只是为交易市场创造投资和经营环境和提供必要条件，市场的经营要按照市场机制进行，并主要由企业或其他实体来营运。

市场推广和促销，主要指一般产品或特定产品市场信息、咨询和促销等提供的服务，但不包括为卖主降价和为买主带来直接经济利益的开支，如美国新奇士在中国的促销广告费用由美国政府补贴。

其他服务，指以上项目不能包括的服务。

(2)粮食安全目的等公共原因引起的公共储备补贴。指政府为了粮食安全目标进行粮食储备的支出(或税收减免)，也包括为此目的向私营储备提供的政府资助。这些财政支出或补贴都是农业协议允许的。但这些财政支出或补贴不得用于以高于市场价收购储备粮或以低于市场价销售储备粮，并且用于储备粮的支出或补贴必须保持充分透明，且属于合理储备需要，不能过度补贴。

(3)国内粮食援助补贴。指政府赈济本国灾民和为低收入者提供粮食，为此而发生的财政支出或对非政府援助行动而减免的税收，都属于正当的补贴。国内食物援助的对象必须符合受援资格，政府的援助粮食必须以市场价采购，不得高于市场价采购，并且食物援助行动要保持充分透明。

(4)与生产不挂钩的收入支持。指国家对生产者按一定的标准给予的收入支持，但政府不能因此指定农民生产农产品品种、数量及农业生产资料挂钩。以前欧美等国对农业都实行价格支持，乌拉圭回合后，要求减少价格支持，政府逐步取消价格支持，但价格补贴的这部分钱还继续补给农民，不限定农民种什么、养什么。

(5)政府参与的收入保险和收入安全网计划。指政府通过财政对农业保险或农民收入给予补助，当农民的农业收入损失超过前3年或去掉前5年最高和最低年收入的平均总收入或等量净收入30%时，农民可得到补助。但农业协议规定，这类补贴不能超过当年收入损失的70%。如果农民还得到自然灾害救助支付，则两项补贴加在一起不能超过当年损失的100%。

(6)自然灾害救济补贴。包括政府直接补贴或者通过作物保险补贴，但补贴的数额不得超过实际损失的数额。

(7)对生产者退休或转业补贴。指按照计划确定的标准给予从事适销农产品生产的人员提前退休或转入非农产业的补贴。以受援人完全和永久地离开农业为条件。

(8)资源停用或储备的补贴。指按照政府的有关计划，从适销农产品生产中退出所有土地或包括牲畜在内的所有其他资源，政府对退出生产的土地、牲畜给予一定的财政补贴。目的是限制生产量。美国、欧盟等国政府给予的休耕补贴基本属于此类。

(9)农业结构调整投资补贴。对于客观存在的结构缺陷，政府对生产者进行结构调整给予的补助，也可用于政府计划的农地私有化补助。

(10)农业环境保护补贴。指按照政府的环境保护计划进行生产或投资，因增加生产成本或造成收入损失而给予的补贴，包括农业环境保护、林业生态工程建设、防沙治沙、水土保持等支出。

(11)区域性援助。对贫困地区的扶持，对象是按照客观标准明确界定的连片贫困地区中的生产者。

“绿箱”政策对农业的保护作用主要表现在两个方面:

一是根据WTO《农业协议》规定:国内支持总量是一个可经计算的常数。而间接式的保护政策可以不计入国内支持总量(AMS)，因而在加入WTO时，“绿箱”政策所涉及的范围可免于减让承诺。

二是“绿箱”政策中许多条款都涉及保护本国农业的可持续发展能力。如政府对农业科研的投入计划、生产结构调整计划、全国地区援助计划、环境保护补贴等都是以此为目的。通过“绿箱”政策来调整农业发展方向及农业生产结构，提高农业科技含量和可持续发展能力，从而增强本国农业的竞争力，保护农业生产(经营)者的利益。因而，“绿箱”政策得到了各国的一致认同，逐步成为当今世界各国支持农业发展的必选政策。

“黄箱”政策是指会导致贸易扭曲效果的政策。它包括政府对农产品的直接价格干预和补贴、面积补助、牲畜数量补贴、种子肥料、灌溉等投入补贴以及农产品营销贷款贴息等内容。

WTO农业协议规定用“综合支持量(AMS)”来计算和衡量一国农业“黄箱”补贴的大小，并规定对超过标准的“黄箱”补贴要逐步削减，但对发展中国家给予了一些优惠。涉及“黄箱”措施的规定主要有两个条款:

一是允许发展中国家政府直接或间接地对农业和农村发展给予投资补贴，也可以对低收入者或资源贫乏的生产者给予农业投入补贴，政府用于这方面的补贴不受规模限制，既不计入“综合支持量(AMS)”即不列入“黄箱”补贴，也没有削减的义务。但我国已承诺将6．2条款计入“综合支持量(AMS)”，影响了“黄箱”的补贴空间。

二是允许发达国家政府对农业的“黄箱”补贴占农业产值的5%以内，允许发展中国家政府对农业的“黄箱”补贴规模占农业产值10%以内。我国承诺的“黄箱”补贴占农业总产值的8．5%，对超过标准的“黄箱”补贴要逐步削减。

“蓝箱”政策是指对一些与限制生产计划相关的“黄箱”补贴可以不计入“综合支持量(AMS)”中，不进行削减。这些不需要削减的“黄箱”补贴被称为“蓝箱”措施。包括:一是按固定面积或产量提供的补贴;二是根据基期生产水平85%以下提供的补贴;三是按牲畜的固定头数提供的补贴。这实际上是对欧美等发达国家农业“黄箱”补贴的特殊优惠政策。我国现在还没有实施这类政策。^[5]

我国现有针对农业的财政措施多数符合“绿箱”政策，但与农业协议相比，有些属于“绿箱”范围内的项目我国还没有，或者力度还不够;在11类“绿箱”支持措施中，1996—1998年(即我国加入世贸组织申请的基期)我国使用了6类，我国还有与生产不挂钩的收入支持、政府参与的收入保险和收入安全网计划、对生产者退休或转业补贴、资源停用或储备的补贴和农业结构调整投资补贴等五类没使用。

可见，对照WTO的有关条款，我国现有的对农业支出力度还不够，且从财政支出范围来看，直接补在生产环节、竞争性领域的较多，而直接用于在农业基础设施、农业科技与良种推广、社会化服务等符合“绿箱”政策方面的支出较少。这就意味着，一方面，用于农村公共方面的支出基本上都符合“绿箱”政策;另一方面，就现阶段而言，支农支出，特别是用于农村公共品方面的支出不是多了，而是少了，还有较大的空间，远未达到受WTO有关规则约束的程度。