新中国成立初期农村公共品供给特征及效率

3．2　新中国成立初期农村公共品供给特征及效率

新中国成立后，人民政府把极为混乱和分散的、由上百万个自然村落和上千万个核心农户构成的传统农村社会，通过行政的和意识形态的手段与渠道，统一于一个有序和高效的行政系统之中。^[7]与此同时，随着新中国财政的建立，历经两千多年的封建社会和近百年的半殖民地半封建社会的财政史寿终正寝，翻开了中国财政发展的新篇章。

新中国成立初期，人民政府接手的是一个一穷二白的“家底”，农村经济百废待兴。旧中国的农业由于三座大山的压榨，本来生产力水平就很低，经营方式落后，加上长期的战乱破坏，到解放初期，人口大量减少，劳动力严重不足，农具简陋，且陈旧落后。以攸关农业生产的耕用畜力为例，据统计，当时比抗战前减少了17%，肥料和主要农具减少了30%，农田水利设施常年失修而不起作用，江河湖堤更因腐败的国民政府不加治理而灾情不断。由此造成农业产量很低。^[8]面对如此严峻的局面，中央人民政府十分重视农业生产力的恢复，并积极保护农民的利益，一方面，拨出专门经费用于治理农业水旱灾害;另一方面，及时调整农业税制，减轻农民负担，取得了调动农民的生产积极性、涵养税源、充实财政的效果。而最具划时代意义的是人民政府开展的土地改革运动。可以说，当时广大农民从人民政府所获得的最具实质意义的制度性公共品当属“土地改革”。土地改革作为一项制度安排，通过没收封建地主阶级的土地，使农民真正实现了“耕者有其田”的梦想，这也是中国有史以来，在农村进行的最为深刻的土地关系的巨大变革，这一改革使农民获得了生产资料，极大地解放了农业生产力。

此外，当时为了加快工业化进程，对农产品的流动实行了统购统销制度。农产品统购统销制度始于1953年，成型于1955年。政府实行农产品统购统销制度的目的是为了确保工业化进程中资本的形成。国家取消自由交易，规定主要农副产品只能卖给国家，国家规定牌价，以低价收购农产品，从而把本应该支付给农业的一部分资金隐蔽地转为工业化的资本。同时，国家以低价向城市居民提供主要农副产品，减少工业的工资成本，提高工业的赢利^[9]。这是工业偏向、城市偏向型发展模式最典型的体现。在这样的制度背景下，农村难于指望从财政转移支付中得到更多用于农村公共品的支出。

总结这一时期国家对农村公共品的供给特征可以看到，限于政府当时的财力，这一时期政府的支农支出十分有限，所提供的主要是一系列的制度性公共品，农村所需的公共品以农民自筹解决为主。这样的制度安排虽然对农村、农民而言有失公允，但在当时也实属无奈之举。效率与公平理论启示人们:效率是社会公平的基础。首先，效率决定公平的发生。从人类历史上看，只有当效率提高到剩余物品产生之后，社会才会出现公平问题。在效率低下而不能提供剩余产品的情况下，奢谈公平显然是没有意义的。因为在这种情况下不存在多吃多占的物质基础，也就无所谓是否公平的问题。其次，只有高效率，才能实现高水平的社会公平。在一个效率低下、物质匮乏的社会中，社会公平充其量不过是低水平的平均分配而已，这是一种原始的、消极的、低水平的社会公平。当然，同样必须肯定的是，在这样的公共品供给制度下，公共品短缺是必然的。所以，这一制度安排对于增加工业的积累是一条捷径，而对于农村公共品的供给来说是低效的。