新中国成立前的农村公共品供给特征及效率

3．1　新中国成立前的农村公共品供给特征及效率

我国基层政权的最早记载始于商代的基层组织——邑，到后来西周的国、都、邑，战国时期县下的“什伍之制”。秦汉开始全国分为三十六郡，郡下设县，县下设乡、亭、里，从而奠定了中国基层政权的构架基础。至于隋、唐、宋、元只是在此基础上作了名称上的修改，到了明清时代分为省、府、县。县下为乡，乡下为保甲。尽管从治理结构上说，层级分明，结构严密，统治阶级的统治触角和权威无所不在，但自秦设郡县以来两千多年，历朝历代都是“皇权止于县”，“皇权不下乡”，而是通过一定的代理人影响着老百姓的生活。与此同时，“皇家”在通过各种方式不断向农民征收苛捐杂税、不断索取微薄的农业剩余的同时，基本上没有承担农村公共品的供给义务。作为一项制度安排，农村的公有权力主要被赋予乡村士绅。而这些士绅绝大多数是宗族族长或地主，而族长往往也是宗族中有财势的人。所以，对农村的治理实际上是由地主和宗族来代理，族长或地主成为理所当然的管理者，一般的穷人是无法与其争夺统治地位的。而提供公共品的费用要么按户、按人口摊派，要么由那些“开明”的大地主承担。而事实上由地主提供的经费，都是通过地租的方式筹集的，从本质上说农民依然是公共品供给的主体。大地主家里一般有家丁，普通农民是无法与其暴力抗衡的，因此，只有听任其摆布。封建时代的农村权力是由皇权(县太爷)、大地主、中小地主、族长、家长这种稳定的层级关系构筑的。封建时代农为本，商为末，人们除去当官之外，最大的追求就是过上地主的生活，所以那时候农村的士绅阶层是相对稳定的^[2]。

1911年10月，资产阶级民主革命家孙中山领导的辛亥革命推翻了清朝的封建统治，1912年元旦，孙中山在南京宣布中华民国成立，中国从此结束了两千多年来的封建制度。但是，资产阶级革命的不彻底性决定了它无力改变旧中国的半殖民地半封建的社会性质，也没能满足农民对土地的要求。民国政府成立后于1928年划分国家收支和地方收支标准之后，明确形成了中央财政和地方财政两级体制。从支出来看，按规定，地方应承担的支出范围是:地方党务费、地方立法费、地方行政费、公安费、地方司法费、地方教育费、地方财务费、地方工商费、公有事业费、地方工程费、地方卫生费、地方救恤费、地方债款偿还费等项。但是，地方财政以省为主体，县附属于省，省控制了所有划归地方的税源，县没有独立的赋税收入。各县为了维持财政开支，势必自筹财源，主要是向农民加征税赋。^[3]从其支出项目就可以看到，在当时的财政体制下，农民只有赋税的义务，而没有享受中央和地方财政专门针对农村的转移支付或提供公共品的权利。正如当时的评论所指出的:“自十六年(1927年)以来……附加随着新政一天一天地加多。例如办党要钱，办自治要钱，修路修衙门要钱，甚至复兴农村也要钱。这些钱只好尽先向农民要。”^[4]同时，这也给地方官僚擅自加征田赋提供了机会。例如，报载“河北新城县于十八年(1929年)增收亩捐二角……事前并没有呈请省政府。”1930年2月5日《申报》载:“江苏沭阳县长董圣翰擅自带征每亩大粮二分五厘、麦粮二分。”“青浦县十八年份冬漕，省令核准每石银七元零五分。开征的时候，县政府突然增加了八角。后来省政府虽然说要发还，但是县长置若罔闻。”“陕西各县的横征暴敛更属不堪。洋县为了二十年度预算不够，竟于每两地丁加派地方费洋三元，后又准粮秣局的请求，每亩附加洋五角，农民全年的负担，增加八万元以上。”^[5]直至1934年，第二次全国财政会议通过《财政收支系统法》，将财政体制改为中央、省、县市三级制，从原属省收入的税源中划出一部分给县市财政，这才多少减少了促使田赋附加增长的财政体制方面的原因。^[6]

可见，在我国几千年的封建社会及国民政府统治时期，政府在公共品供给方面作为不多，农村居民生产、生活中所需的公共品主要由农民自行解决，类似于税收减免等有利于农民生产、生活的制度安排也十分罕见。因此，农村公共品长期处于短缺状态，基础设施几十年甚至几百年如一日，其公共品供给制度不是缺失，也是低效的，这也是几千年来我国农村面貌没有多大变化的重要原因。