积极推进农村税费改革

推进农村税费改革，是深化农村改革，依法调整和规范国家、集体与农民的利益关系，减轻农民负担的一项重大举措。同时，它对于农村教育也产生着深刻的影响。今年，我省将在全省范围实行农村税费改革试点。如何在税费改革中正确把握政策，按照新的形势和要求，建立新的教育经费保障机制，为农村义务教育的发展提供有力的资金支撑，这是我省教育面临的一个重大课题。

义务教育是我国教育工作的重中之重，是实施科教兴国战略的奠基工程。而义务教育的重点、难点在农村，因此，做好农村义务教育工作至关重要。改革开放以来，我省的“普九”工作取得显著成就，但义务教育特别是农村义务教育的基础还相当薄弱，办学条件较差，资金严重短缺。造成这种状况的一个重要原因，就是农村义务教育缺乏一个完善而有效的经费保障机制。

长期以来，在“分灶吃饭”的财政管理体制下，农村义务教育的经费投入主要由乡镇政府和农民负担，即学校的教职工工资、正常运转、危房改造和新建校舍等所需经费，主要通过乡镇财政和向农民征收农村教育费附加及集资两个渠道解决。此外，还向学生收取一定数量的杂费。这种经费投入机制，有利于强化乡镇政府的责任，调动广大农民的办学积极性，减轻县级以上财政负担。但它也存在着明显的弊端：一是淡化了政府的责任，加重了农民负担，有悖于义务教育所需经费主要应由政府承担的原则。二是许多地方乡镇财力有限，农民收入较低，难以支撑义务教育的发展，使学校陷入十分困难的境地。三是由于各地区经济发展水平相差悬殊，政府在经费方面缺乏有效的宏观调控，势必造成地区之间农村义务教育发展的严重不平衡。总之，现行的经费投入机制已经成为制约农村义务教育发展的一个瓶颈，必须对其进行调整和完善。

农村税费改革为建立新的农村义务教育经费保障机制提供了难得的机遇。实行税费改革，强化了各级政府特别是县级政府在教育经费投入方面的责任，增强了投入的可靠性；由征收教育费附加改为征收农业税，使收入具有稳定性。但也应看到，税费改革使农村教育面临着一些新的情况和问题：一是税费改革是以大幅度减轻农民负担为前提的，取消农村教育费附加和教育集资，改征新的农业税，从总量上看，由农民所提供的用于教育方面的收入将明显减少。二是原农村教育费附加是直接用于教育方面的，而改征新的农业税后，需要通过财政再分配的方式来确定它的支出用途，使用于教育的资金数量带有不确定性。因此，必须按照税费改革的总体部署和要求，正确处理减轻农民负担和保证教育投入的关系，研究新情况，解决新问题，努力加大对教育的投入力度，实现“三个增长”，并使农业税新增收入中有较大的份额用于教育。要加大上级财政转移支付力度，弥补农村税费改革造成的教育资金缺口，从而构建起一个稳定可靠的经费保障机制，确保农村义务教育投入不低于税费改革前的水平，并力争有所提高。

那么，在建立新的农村义务教育经费保障机制中需要注意哪些问题呢？

《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出：农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的体制”。与此相适应，农村义务教育也必须建立以县为主、各级政府共同负责的经费保障机制。县级政府对农村义务教育的投入负主要责任，省、地（市）等地方各级政府承担相应的责任，中央政府给予必要的支持。建立新的经费保障机制，关键是要实现两个重大转变，即把农村义务教育投入的责任从主要由农民承担转到主要由政府承担，把政府对农村义务教育投入的责任从以乡镇为主转到以县为主。实践证明，县级政府在组织收入、分配资金、统筹管理等方面，比乡级政府有更好的条件和能力。目前，我省在建立新的经费保障机制方面做了大量而卓有成效的工作，但仍存在一些问题，需进一步加以解决。

第一，坚持由县集中管理，确保农村中小学教职工工资及时、足额发放。教师工资是经费投入中应首先保证的开支项目。但多年来，拖欠中小学教师工资现象十分严重，并成为社会关注的一个热点问题。为从根本上扭转这一局面，我省出台了一系列行之有效的政策和措施，并取得了明显的成效。但拖欠教师工资问题仍比较突出，并有反弹的可能。因此，必须下大力继续做好有关工作：（1）全面推行由县集中管理教师工资。目前我省仍有19个县的教职工工资由乡镇发放，而且这些县大都经济条件较差，实行由县集中管理教师工资难度较大。必须采取有效措施，克服困难，尽快将这些县的教职工工资管理上收到县，并将原收入中用于中小学教师工资发放的部分，相应划拨到县财政，在全省范围内全部实行由县统一管理教师工资，并做到工资项目和标准的统一。同时，要注意研究和解决工资上收到县之后可能出现的新问题，为教师工资的及时足额发放奠定一个良好的基础。（2）调整财政支出结构。县级财政要按照“一要吃饭，二要建设”的原则，压缩其他开支，调剂资金，确保教师工资的发放。在资金的安排上，要建立硬性约束机制，凡是拖欠农村中小学教职工工资的县，不得用财政资金上新的项目、盖办公楼、买轿车，不准领导干部出国访问。以避免那种一方面严重拖欠教师工资，一方面又搞“形象工程”、“政绩工程”的现象。同时要建立教职工工资专户，并通过银行直接发到个人账户。要对工资专款实行严格管理，坚持专款专用，严禁截留、挪用。（3）严格教师编制管理。要按照省定教职工编制标准，合理确定教师数量，严禁超编配备教师，彻底清理农村中小学代课教师，减少人员经费方面不合理开支。（4）加大对县级财政转移支付力度。对因财力不足发放教师工资确有困难的县，上级财政部门要按照各地财力状况和保障力度核定转移支付资金。

第二，按照标准定额核拨公用经费，确保农村中小学的正常运转。农村中小学公用经费是指学校维持正常运转所需开支的业务费、公务费、设备购置费和其他属于公用性质的费用，它是衡量经费投入水平的一个重要指标。长期以来，我省农村中小学的公用经费标准偏低，与全国公用经费平均水平有较大差距，2001年我省农村初中生均公用经费216元，居全国第22位，比全国平均数268元少52元；农村小学生均公用经费124元，居全国第22位，比全国平均数159元少25元。公用经费短缺的一个重要原因，就是省没有制定公用经费标准定额，对财政安排学校公用经费缺乏硬性约束。要改变这种状况，建立起学校公用经费保障体系，应以制定公用经费定额，强化财政预算约束为突破口。公用经费定额应根据各级学校必备办学条件标准的实物消耗，结合我省财力实际情况而确定，具体应从以下几个方面考虑：（1）由于我省不同地区之间经济和教育发展不平衡，难以实行统一的公用经费标准，应根据各地实际情况分别制定不同档次的公用经费标准定额。（2）全省农村中小学生均公用经费定额应略高于全国公用经费平均数额，而且还应保证学生人均公用经费的逐步增长，使公用经费定额标准适度超前。（3）逐步提高财政资金在公用经费中的比重。目前，学校公用经费主要包括财政资金和学生的杂费收入。随着经济的发展，在学校公用经费中应不断加大财政资金的比重，相应减少学费收入的比重。对义务教育阶段的收费标准一般不再做新的调整，不能用提高学生杂费标准的办法来增加学校公用经费。从长远看，应逐步减少直至取消学生杂费，使学校公用经费完全由国家财政负担，这是由我国义务教育的性质所决定的。（4）对于因实行“一费制”而造成公用经费缺口的贫困县，上级财政部门要拨付专项资金予以补足。公用经费定额是核拨学校公用经费的重要依据，县级财政部门在编制年度预算时，必须严格按照省定公用经费定额标准和在校生人数等，核定学校的公用经费的数额。不得将杂费收入用于抵顶财政拨款，不得以提取调节基金的名义截留、扣减杂费收入。同时要加强监督检查，强化公用经费定额标准的约束力，维护其严肃性。

第三，坚持多渠道筹措资金，确保农村中小学危房改造和学校建设。据2002年统计，我省农村中小学危房面积约290万平方米，占全省校舍总面积的5.17%，改造这些危房约需资金14亿元。而且每年都将有新的危险校舍产生，危房改造将是一项长期而艰巨的任务。要彻底消除中小学危房，必须从根本上改变过去那种主要靠向农民集资的办法，建立起以财政投入为主，多渠道筹措资金的新机制。（1）县级人民政府要建立定期勘查、鉴定危房制度，制订改造危房和新建校舍的规划，并将所需资金列入财政年度预算。（2）中央财政要通过转移支付方式，支持各地进行危房改造，特别是在目前危房较多的情况下，应加大转移支付力度，在全国范围内继续实施危房改造工程。省、市财政也要视财力情况设立危房改造专项资金，作为中央专款配套资金捆绑使用。（3）在中央和省、市下达县的税费改革转移支付资金中，可单独拿出一部分，设立危房改造资金，集中使用，统筹安排。（4）实行农村税费改革后，要运用好“一事一议”政策，调动群众办学的积极性，尽量多筹措一些资金，或采取村民自愿提供劳务方式，支持本地中小学校舍的维护和修缮。在筹措危房改造资金过程中，还要注意考虑“普九”欠债这一特殊情况。多年来，我省不少县（市）为按期完成“普九”任务，普遍采用了通过举债或欠款的方式改造危房和新建校舍，且数额巨大。这将对农村义务教育未来发展产生较大影响。因此，各地安排危房改造资金时，应统筹考虑，在改造现有危房和建新校舍的同时，使欠款逐步得到消化。今后要严格遵守国家关于不准举债建中小学校舍的规定，先筹措资金，再进行改造危房和新建校舍，以保证农村义务教育持续健康发展。

《河北教育》2002年第10期，张益禄