分工深化的制度阻碍

11.3　分工深化的制度阻碍

农民目前面临分工深化的制度阻碍，具体而言就是农民缺乏择业自由、土地没有受到有效的产权保护、议价过程中的高内生交易费用、缺乏交易自由和组织试验的自由等。这些制度安排最终阻碍了农民参与城市分工，也阻碍了农民自身的分工深化，使农民陷入了制度性贫困陷阱。具体分析如下。

（1）户籍制度。推进我国城市化进程有两个支点：一是大城市的发展；二是小城镇的建设。这其中又以农民的自由流动为纽带。劳动力流动在缩小城乡差异、促进农民增收方面具有显著作用。劳动人事部的统计数字显示：2002年，农民外出务工总收入约5278亿元，其中约有3274亿元返回了农村，接近于当年中央政府对农村地区的全部财政投入。输出农村剩余劳动力，已经成为西部和中部地区获得经济建设资金、逐步缩小和东部地区的经济差距的有效渠道。⁽⁴⁾

然而，农民实际上没有择业自由，户籍制度和与之紧密联系的歧视性的城市就业和社会保障制度阻碍了农村劳动力参与城市分工。显性的壁垒有城市增容指标、增容费、就业行业限制等；隐性的壁垒，如对受教育程度的刚性要求、社会保障的歧视、子女入学难、赡养老人难等。许多在城市打工多年的农民工最后仍不得不回流农村，城市难以逾越的高门槛是主要原因，绝大多数农民在城里难以扎根，不得不成为候鸟式的“迁徙人”或“城市边缘人”。

户籍制度也阻碍了农业区域间的分工深化。由于区域经济发展、人口分布的不均衡，不同地域农民的人均土地占有量差距很大，土地的报酬率也不相同，有的地区土地出现了大面积撂荒，而有的地方农民在失去土地后由于没有其他技能而失去了谋生手段。但是我国的土地承包制度是和户籍制度连接在一起的，只有户籍在本村的农民拥有集体土地的承包权和分得宅基地的权利，不同地域的农民很难实现长期的劳动力流动。

对于到城市打工的农民也是如此，按照《农村土地承包法》的规定，承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包地交回发包方。农民没有土地所有权，使得农民不能通过转让土地筹集进入城市发展的资金（也难以获得土地增值收益），因此难以越过城市的门槛。承包权与农民身份的联系也使得农民工不敢专业化自己的人力资本、放弃自己的农民身份，完全参与到工业分工之中，也就难以提高自己的劳动力价格。农村土地承包制度在向农民提供有限就业保障（就业是不充分的，大量的剩余劳动力处于隐性失业状态）的同时，也把农民束缚于土地，客观上阻碍了分工深化、阻碍了城镇化进程。

（2）农村土地承包制度。农村土地的集体所有制以及按人口平均分配土地使用权的家庭承包制，是一种在“人多地少”和工业不发达的条件下，为实现低水平就业保障而产生的制度安排。由于集体土地的不断重新分配，农民的土地使用权是不稳定的，因而导致农民缺少对土地长期投资的积极性——迂回生产受阻。姚洋的研究结果显示，地权的稳定性对农户的长期投资具有显著的推动作用，由地权不稳定所导致的长期投资的减少，必然会导致土地质量的下降，影响中国农业的可持续发展（姚洋，1998）。

另外，由于农民没有土地所有权，仅拥有土地的使用权，权利的排他性不强，在城市化进程中农民很难获得土地增值收益。例如，浦东开发时向当地农民征一亩粮田补偿2.3万元，一亩菜地补偿2.8万元，另外再投入六七万元完成“七通一平”工程，等出让给开发商时已高达二三十万元一亩。据陈锡文先生估算，计划经济时代的工农业“剪刀差”让农民付出了6000亿～8000亿元的损失，而改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失，农民成了城市化进程中的严重受损者，土地产权不明晰导致的高内生交易费用是根本原因。

最后，土地产权残缺导致较高的监督成本。农村的土地是集体所有，没有明确的自然人所有者，全村的人包括未出生的婴儿，将嫁娶的人都是所有者。农民最主要的财产是土地使用权，而它的归属又是不明确的。土地产权残缺导致农民的利益不明晰，有效监督主体缺位，因而基层组织费用的非正常膨胀就难以受到有效抑制。反过来，土地产权不明晰又使得农民的利益容易被侵害，调查中发现有的基层组织向农民征收宅基地占用费，以规划为名强制拆迁，从中转嫁负担，把农民的土地低买高卖，截留土地增值收益，以及所谓“权利田”等问题，“土地腐败”已到了非常严重的地步——这可以用交易费用和“搭便车”理论来解释。由于集体产权的所有人很多，谈判费用随人数的增加而迅速增加，要达成多数一致的意见需要花费较高的交易费用，同时维护集体产权的收益由全体所有者分享，存在“搭便车”的激励，因而集体利益的受保护程度就比较弱。

（3）农村税费制度。农民负担重，是指农民从自己已经创造出来的财富或收入中分得的比例太少，即生产剩余大多被拿走，农村税费制度的不合理是导致农民负担沉重的主要原因。据国家税务总局农税局课题组根据12个省（区）、60个县（市）、120个乡（镇）、近5000农户的调查统计资料分析，1997年受调查农户人均负担总额为195元，比1990年的73.7元增长1.7倍；占当年家庭经营纯收入的比重，由1990年的10.9%上升到1997年的12.4%，增加1.5个百分点。有些地区农民负担水平占到上年人均纯收入的20%以上。据国家统计局测算，自20世纪90年代以来，通过“剪刀差”形式转移出去的农业剩余价值仍占农民年纯收入的20%左右。而负担形式不规范，收费和集资、摊派名目太多、无章可循，使社会负担成为农民负担的主要来源。

乱收费、乱摊派的后果是农民对于能获得多少剩余没有稳定的预期——政府成为议价的一方来分享剩余，而农民的谈判地位很低。分工本身就会产生协调的可靠性问题以及议价过程中的内生交易费用，政府的掠夺行为使分工的收益是不确定的，这将阻碍分工的演进——农民不得不通过兼业（降低专业化收益）来降低风险。这不仅限于农业，对乡村工商业者的乱收费、乱摊派行为同样阻碍了分工演进，减少了农民向非农产业转移的机会。

农民目前处于一个较低的分工水平上，获得的生产剩余较少。人们参与分工的前提是在该分工水平上可以获得更多的剩余，农民税费负担过重使农民失去了参与分工的动机——税费负担重的地区土地撂荒比较严重，就说明了这个问题。

农业的专业化经济程度低于工业，所以对农业只能征收较低的税费，以鼓励农业自身的分工演进，这是许多国家对农业适用低税率并给予补贴的原因。过重的税费负担会使农民的分工水平退回到更低的程度，而农民收入越低，农民越没有能力与专业化程度高的工业进行交换，只能自给自足，构成一个低水平分工均衡。

（4）涉农领域的行政垄断。政府对涉农领域的行政垄断主要有三个方面，第一个方面是垄断农产品购销，例如国家给予国有粮食企业按保护价敞开收购农民余粮的任务，并相应给予其从事粮食收购活动的专营权，支持国有粮食企业掌握粮源、垄断价格，实现粮食顺价销售。但是国有粮食企业行为本位化往往对农产品市场进行逆向调节，农民在与这些垄断利益集团打交道时，缺乏讨价还价的能力。虽然国家实行农产品保护价收购政策，但农民的利益更多的是受到了损害而不是受到了保护，因为大多数情况下国家收购价低于市场价。另外，在低价出售农产品的同时，农民必须花高价购买农业生产资料。1990～1993年，国家采取了很多政策措施，使粮食收购价格提高了9.8%，但生产资料价格却上涨了28.5%。1997～2000年，农产品收购价格指数逐年下降，其下降速度高于生产资料价格下降速度，使工农业产品价格“剪刀差”更加扩大。⁽⁵⁾

行政垄断的第二个方面是一些高利润率的涉农行业存在政策性进入壁垒，例如农业生产资料的生产、销售、农业金融、保险等，不仅使农民在交换时受到剥夺，也使农民无法参与分工，无法进入这些具有递增报酬的领域，因而无法分享迂回生产、分工经济的好处。政府对农村金融的垄断使农民得不到急需的服务，而大量的资金透过政府垄断的金融部门流向城市。乡镇企业遭遇的融资“瓶颈”（从银行贷款很困难，从资本市场融资更不可能），直接阻碍了乡镇企业进行组织试验——导致企业无法进行技术结构、组织结构的升级。乡镇企业分工演进遭遇制度阻碍（融资“瓶颈”、乱收费、乱摊派、行政干预等），导致乡镇企业近几年来发展缓慢、新增就业人数不断下降。

行政垄断的第三个方面是政府垄断了涉农领域的组织创设权和制度创设权。大量的涉农中介组织（各种协会、服务机构）是由政府创设并垄断经营的。许多“公司＋农户”、“土地使用权入股”等组织形式不是自下而上，而是自上而下由行政权力主导形成的。农民失去了组织试验的自由权，因而无法积累关于组织的知识。农民在失去组织试验自由权的情况下，可能进一步失去生产的自主权。垄断利益集团在利益驱使下，往往用行政权力代替经济权利，不仅强买强卖甚至强迫农民生产某一种农作物，部分农民失去了交易自由权和种植自由权。农村出现的“橘子事件”、“蒜薹事件”、“大棚事件”等都与农民失去组织试验的权利或能力有关——因为其他人不被允许设立类似的企业与垄断企业竞争，农民别无选择。人们所以会充分利用个人知识、收集信息、用最有效率的方法进行生产，是由于个人的选择会影响结果。政府在涉农领域的垄断使农民失去了交换的自由、组织的自由，相应地农民生产、投资的积极性就会大大下降。