任何社会的经济活动，都存在着总体与个体、总量与个量的关系。所谓宏观经济管理，就是指政府利用政权的力量，在总体上和总量上对经济活动进行调节和控制的手段、方式和效果的综合体。
在20世纪初以前的拉丁美洲，由于国家政权的力量尚未强大，而经济自由主义思潮却又十分流行，因此，除乌拉圭以外，国家对经济的干预是有限的。[13]第一次世界大战“使人们开始进一步接受国家的作用”。[14]20年代期间，在美国普林斯顿大学经济学家E.W.凯默勒等外国专家的帮助下，不少拉美国家按照美国联邦储备的模式建立了中央银行。30年代的大萧条爆发后，尤其在50年代后，在凯恩斯主义和结构主义的影响下，拉美的国家作用不断膨胀，政府对经济生活的干预越来越有力，对加强宏观经济管理的重要性的认识也不断加深。
如同世界上其他国家一样，拉美国家的宏观经济管理目标同样是扩大就业机会、实现物价基本稳定、保持较高的经济增长率和维持国际收支平衡，为此而采取的手段也主要包括制订发展计划以及使用财政政策和金融政策杠杆。但拉美国家的宏观经济管理也有其自身的特点。尤其在20世纪90年代以前，拉美在这一方面的经验教训也是十分深刻的。
一、发展计划在宏观经济管理中的作用有限
阿根廷、巴西、玻利维亚、智利和哥伦比亚是较早制订发展计划的拉美国家。早在20世纪50年代，这些国家就在国际机构的援助下，成立了制订发展计划的政府机构。[15]但是总的来说，拉美国家对发展计划的重要性的认识是不够的。这是因为“当时人们经常将‘计划’一词与斯大林时期的初期苏联在建设社会主义时使用的方式和程序联系在一起，而大多数拉美国家对这一进程普遍持厌恶的看法”。[16]事实上，在许多拉美政府眼中，不仅“计划”这个词含有一种不受欢迎的含义，即便经常使用的“规划”一词，亦非例外。
1959年古巴革命胜利后，美国为抵御所谓“共产主义影响”进入其“后院”而开始增加对拉丁美洲的各种援助。但美国对拉美能否有效地使用外来援助颇为关切。不少美国经济学家和美国政府官员为此而提出了拉美国家必须制订发展计划的主张。1961年的美洲国家经济和社会理事会部长级特别会议通过了《埃斯特角宪章》（即《争取进步联盟》）。在该宪章所提出的“经济和社会发展的基本要求”中，第一条就是要制订“全面而细致的民族经济和社会发展计划，以实现持续的发展”。[17]一方面，拉美国家的决策者认识到了制订发展计划的重要性；但在另一方面，美国开始将受援国有无发展计划作为是否提供援助的必要条件之一。因此，自那时起，所有拉美国家都开始重视制订计划的必要性。
为了增强发展计划的科学性和可行性，绝大多数拉美国家设立了主管国民经济计划工作的专门机构。这些机构除了培养计划工作所需的技术人员以外，还建立了收集、整理和分析统计资料的体系。
拉美国家制订的各种发展计划一般包括以下三种：（1）以时间为基础的计划：短时间的有年度计划或两年计划，长时间的则有五年计划或六年计划，甚至还有十年计划。但在大多数情况下，新总统上台后制订的发展计划一般都与总统的任期相吻合。（2）针对某一地区的发展计划。例如，巴西曾制订过东北部地区发展计划，以提高这一干旱、多灾地区的经济发展水平；阿根廷曾制订过内格罗河流域发展计划，以开发该地区的资源。（3）针对国民经济中某一部门的发展计划。如在20世纪五六十年代，许多拉美国家都制订了以发展制造业部门和基础设施部门为首要目标的发展计划，以加快工业化进程。
虽然发展计划对一些拉美国家的经济和社会发展进程作出了应有的贡献，但就大多数拉美国家而言，发展计划的地位和作用是微不足道的。其原因如下：
1.许多拉美国家的发展计划本身缺乏科学性和可行性。这一缺陷根源主要包括以下三点：（1）发展计划确定的目标仅仅反映了决策者或计划制订者个人的愿望或政治意图，因此计划很容易脱离本国现实，计划的实施遂变得难上加难。正如拉美经委会的经济学家C.A.德马托斯指出的那样，拉美的发展计划具有某种程度的“乌托邦式的唯意志论”。[18]（2）拉美国家普遍缺乏制订发展计划所必需的技术专家以及系统而又可靠的统计资料。（3）计划部门与其他政府部门以及计划的制订者与决策者常在计划的指导思想和目标等方面存在着分歧。拉美经委会经济学家C.马图斯认为，拉美国家的政治家是在政治竞争的“试验地”上培养出来的，而经济学家则来自正规学校；后者对政治视而不见，前者则对经济学充耳不闻。因此，拉美国家的计划制订者与政治家之间“只有直接的接触，但无交流”，两者“说不同的语言，使用不相干的理论”。[19]
2.许多拉美国家的发展计划常因政权更替或因受到某一利益集团的反对而不了了之。第二次世界大战结束后拉美政治发展进程的特点之一是政权更替频繁，而且常常出现某一“主义”的政权被另一“主义”的政权取而代之的局面。毫无疑问，政治上的不稳定性必然会影响经济政策上的连贯性。而这种不良影响对长期性发展计划的副作用尤为严重。
同样重要的是，拉美国家的发展计划还“经常受到某些部门的抵制，因为它们感到（实施计划的）具体措施对其构成了威胁，或者为了从中获得更多的国民收入而施加压力”。[20]
3.缺乏实施计划的具体措施。许多拉美国家的发展计划仅提出宏伟的远大目标，对于如何使计划的各项内容成为现实却无具体而切实可行的措施。拉美经委会曾指出，拉美国家的发展计划未能包含具体的投资规划，这是“有效地实施拉美发展计划面临的严重障碍”。其结果是，发展计划中确定的指标因受到人力、财力和物力的掣肘而难以落实。20世纪60年代末阿根廷制订的一个五年计划（1970～1975年）就是例证。根据该计划，GDP的年均增长率应该达到7%，制造业部门的年均增长率应为8.6%。但是，由于该计划未提出具体的实施措施，尤其是资金来源未落实，上述两个指标均未达到：GDP和制造业的实际年均增长率分别为3.2%和4.5%。[21]
二、宏观调控手段之间缺乏有机的协调
一般来说，宏观调控手段主要包括三方面：经济手段、法律手段和行政手段。各种手段具有不同的功能，因此它们是不能相互取代的。相反，只有使各种手段得到有机的协调，它们的作用才能获得互补性和有效性。
拉美国家宏观调控手段之间的失调主要体现在以下三个方面：
（一）大量使用行政干预手段
行政干预主要是指国家凭借政权的力量和权威，通过行政命令对国民经济进行调控。在特定的条件下，如在市场发育不全或市场信号失真等因素导致经济矛盾日益尖锐时，必要的行政手段能发挥独特的作用。然而，由于行政手段在很大程度上含有决策者的个人意志和主观判断，因此，这种手段并不完全与市场机制相吻合。换言之，行政手段有时也能扰乱市场机制的正常运转。以墨西哥为例，1956年以后，由于政府越来越注重工业部门的发展，政府政策的“出发点由支持农业发展转向为工业部门增加积累。价格不再随市场需求变化而浮动，而是通过行政干预手段（使其）长期保持稳定……如在20世纪60年代，基本农产品的收购价格10年保持不变”。[22]越来越多的研究表明，由于墨西哥政府的行政干预使农产品实际价格呈逐渐下降的趋势，60年代后期墨西哥的农业发展失去了原有的活力。
大量使用行政干预手段还为拉美国家的许多政府官员从事腐败活动提供了机遇。例如，贸易商可通过行贿获得进出口税的减免或以优惠的汇率换取硬通货，而纳税者则只要向税务官员行贿，就能获得免税优惠。毋庸置疑，拉美政坛丑闻不断，与政府大量使用行政干预不无关系。正如美国学者J.M.亨特指出的那样，如果拉美国家能消灭腐败，那么税收就能因偷税漏税活动的减少而获得增长，政府开支的“效益”就会因流入腐败官员手中的资金减少而得到提高。[23]
（二）财政手段与金融手段之间的松紧关系搭配不当
经济手段是宏观调控的主体。它由财政手段、金融手段和计划手段构成。其中前两个手段尤为重要，因为计划的实施必须以财政政策和金融政策为基础。虽然财政手段和金融手段的目的都是为了调节社会总需求与总供给的基本平衡，并能与产业政策相结合，促进国民经济和社会的协调发展，但两者的功能是各不相同的。前者主要是指运用预算和税收政策，着重调节经济结构和社会分配；后者则主要指中央银行通过调节货币供应量，达到稳定币值和保持国际收支平衡的目的。此外，财政手段与金融手段还有以下4种不同的松紧搭配组合：（1）两种手段都松，即减税、扩大政府开支和增加货币供应量。这一组合可以有力地刺激总需求（包括消费需求和投资需求）。（2）两种手段都紧，即增税、削减政府开支和控制货币发行量。这一组合能达到压缩总需求的目的。（3）财政手段松，金融手段紧。前者虽能刺激需求，但货币供应量的增长却受到限制，因此，这一组合的功能是在刺激总需求的同时不增加通货膨胀压力。（4）财政手段紧，金融手段松。前者虽能控制总需求，但后者却能刺激总需求。可见，这一组合的作用在于抑制消费需求和刺激投资需求。
财政手段与金融手段之间松紧搭配的重要性是显而易见的。在一些发达国家，面对严重的财政问题和通货膨胀问题，政府在不同时期采取了不同组合的财政金融政策。如在20世纪80年代的美国，由于财政赤字巨大而通货膨胀率较低，政府选择了较紧的财政政策和较松的金融政策。有的学者认为，就宏观经济调控而言，美国是一个金融主导型国家，日本则是一个财政主导型国家。[24]
拉美国家既有财政赤字问题，又有通货膨胀问题。但是，为了弥补巨大的财政赤字，大多数拉美国家不得不采纳财政政策紧而金融政策松的组合。因此，紧财政政策不仅不能达到控制总需求的目的，反而加大了控制通货膨胀的难度。
（三）法律手段软弱
这一缺陷主要体现在两方面：一是法律制度不健全或不配套，二是有法不依或执法不严。偷税漏税和金融舞弊的蔓延就是例证。
三、将宏观经济管理的重点置于需求和经济增长
凯恩斯主义理论认为，社会就业量取决于总需求和总供给的均衡状态。如果在短期内生产技术和资本设备的数量和质量以及劳动力的数量和技能等因素为既定，即总供给不变，那么经济调节的重点就应该置于总需求上。换言之，充分就业状态下的国民收入均衡只有通过对总需求的调节（即需求管理）才能实现：当总需求小于总供给时，需求不足就会产生萧条和失业。对此，政府应刺激和扩大总需求；当总需求大于总供给时，过度需求会导致通货膨胀，这时政府就应该抑制和减少总需求。[25]
拉美国家在调节宏观经济平衡时常把重点放在需求上，即在供给与需求出现失衡时，通常以控制或刺激需求为主，而不是在供给上采取相应的手段，以达到“双管齐下”的目的。这一特点在20世纪80年代初尤为突出。为了应付债务危机和经济危机，大部分拉美国家实施了以控制总需求为手段、以对外改善国际收支和对内抑制通货膨胀为基本目标的应急性经济调整计划。该计划的内容包括压缩进口、削减公共部门开支、紧缩银根、冻结物价和工资以及调整汇率，等等。应该指出的是，虽然这种调整在一定程度上改善了国际收支状况，但是由于它在控制需求的同时忽视供给，由此而来的经济增长乏力等一系列副作用也是十分明显的。在1985年的汉城会议上，国际货币基金组织指出，拉美国家应该逐步放弃单纯以控制总需求为主要内容的“衰退性调整”，转而采用重视增加供给的“增长性调整”。
其他发展中国家的经验也表明，除了继续运用需求管理政策以外，还应该“将需求学派政策与供给学派政策结合起来，即在纠正总需求和总供给失衡的条件下，利用供给政策纠正资源配置不合理现象，缩小投资和储蓄缺口”。[26]
拉美宏观经济管理的另一个偏差在于难以协调宏观经济的四大目标（即扩大就业机会、实现物价基本稳定、保持较高的经济增长率和维持国际收支平衡）之间的关系。这四大目标并非永远是和谐的，而是经常冲突的。它们之间的矛盾主要体现在以下几个方面：（1）为了降低通货膨胀率，必须采取紧缩政策，但紧缩会导致失业率上升。可见，低通货膨胀率的代价可能是高失业率。与此相反，如要通过“经济放松”的途径来增加就业，那么通货膨胀压力就有可能增强。（2）充分就业意味着就业机会增加和失业人员减少。其结果是，工资水平上升，企业成本增长，出口产品的竞争力受到不良影响。此外，由于充分就业使国内人均收入增加，国内市场的需求随之扩大，可供出口的商品便减少。（3）在经济增长速度较高时，对进口投入（如原料、中间产品和资本货）的需求也会扩大，因此进口常常大于出口；经济增长速度较慢时，对进口投入的需求减少，进口可能小于出口。此外，在经济增长速度较快时，由于需求容易膨胀，通货膨胀压力会随之增强，进而影响汇率的稳定。
在许多拉美国家，政府在处理宏观经济四大目标之间的关系时，似乎常常优先考虑经济增长，较少考虑控制通货膨胀和维系国际收支平衡。这也在一定程度上说明为什么拉美国家的通货膨胀问题和国际收支问题长期得不到解决的原因。事实上，早在20世纪50年代，针对对外部门中越来越明显的失衡以及通货膨胀压力开始增强的苗头，拉美经济学界就出现过优先考虑宏观经济平衡还是优先考虑经济增长的辩论。虽然“宏观经济平衡优先论”略占上风，但政府决策者则赞同“经济增长优先论”。
四、忽视对消费的宏观调控
作为社会再生产过程中的一个内在环节，消费直接构成需求的主体，因此它在国民经济中具有非常重要的地位。在供给与需求两者之间的关系中，市场虽然具有自动调节功能，但是由于市场本身可能出现失真或失灵的信号，因此个人、企业和国家的消费行为有时会加剧供求失衡。这就要求政府对消费进行宏观调控。
国家对消费进行宏观调控的另一个必要性在于消费者的消费行为并非一成不变。在拉美，随着城市人口的增长、中产阶级的壮大和人民生活水平的提高，消费者的消费行为发生了显而易见的变化。例如，在城市居民的饮食结构中，传统的食品（土豆、红薯、豆子和玉米等）所占份额越来越小，糖、菜油、水果、蔬菜、大米、面包、肉和奶制品等食品的消费量不断上升。在这种情况下，政府就应该充分运用价格机制的杠杆作用，调整主要食品的相对价格，使消费行为的变化促进产业结构的升级。
国家对消费进行宏观调控的第三个必要性在于消费者的收入来源和收入结构也会发生变化。例如，随着非正规部门的发展，不少消费者的收入来源几乎完全依赖于这一部门。又如，由于经济活动呈现出日益多样化的趋势，消费者从借贷、入股、租赁、买卖股票或储蓄中获得的收入也在增长。再如，一些企业（尤其是外资企业）为了鼓励雇员的工作积极性而不时发放奖金或实物。这一切变化都在一定程度上扩大了消费者的消费需求。
然而，拉美国家未能通过税收政策和价格政策对消费结构和消费行为的变化加以有效的宏观调控。这一失误主要体现在两方面：第一，“早熟消费”，即消费者对消费品的需求以及消费方式的改变超前于经济发展水平。拉美被认为是“早熟消费”的典型地区。如在1980～1982年，拉美国家的消费额占GDP的79%，接近发达国家的水平；少数国家（如海地、牙买加和尼加拉瓜）的比重高达90%。家庭支出的变化也反映出这一特点。据调查，在1969～1978年期间，智利首都圣地亚哥的最贫困家庭用于耐用消费品和文化生活方面的支出在家庭总支出中的比重从2.5%上升到4.1%，超过其他各类支出的增长幅度。[27]第二，与“早熟消费”密切相连的是，为了满足消费者的消费需求，大量硬通货被用来进口外国消费品。如表8-1所示，在1975～1980年的短短5年中，阿根廷和智利的消费品进口额增长了10倍以上。据统计，仅在1979～1981年期间，阿根廷人因出国度假而耗费了41.5亿美元，比同期外资所得利润汇出17.5亿美元还多24亿美元。[28]
表8-1 1975～1980年一些拉美国家的消费品进口额
资料来源：拉美经委会，转引自美，安格拉德等主编：《拉美的国家与资本积累》（第2卷），美国匹兹堡大学出版社，1990年，第330页。
五、长期奉行赤字财政政策
财政赤字的根源无疑是财政收入小于财政支出。拉美国家财政收入的主要来源是税收，约占3/4。但与发达国家相比，拉美国家的税收相当于GDP的比重是较低的。如在债务危机爆发前夕，主要拉美国家的这一比重约为17%，美国为31.7%，经合组织中其他6个主要成员国的平均数则高达36.4%。[29]拉美国家的这一比重之所以低，主要原因如下：（1）税收制度具有累退性，即收入愈高，税负愈轻。有些国家的制度虽然具有累进性，但累进幅度并不大。（2）20世纪70年代期间实施的扩大出口和吸引外资的政策是以大量减税或免税优惠为基础的。这种政策使外国公司受益匪浅，但不利于扩大政府的财政收入。（3）高通货膨胀率产生出所谓“坦齐效应”，即政府征得的税收的实际价值因应纳税收入的产生与征税之间有一时间差而受损。[30]（4）非正规部门不断扩大。这意味着大量经济活动是游离于税收体系之外的。据估计，在巴西和阿根廷，约25%～30%的经济活动属于非正规部门，而在秘鲁的一些城市，这一比重高达60%。[31]
与此同时，拉美国家的财政支出却因以下三个主要原因而得不到有效的控制：（1）政府长期向生产者和消费者提供大量财政补贴。这既与在20世纪五六十年代颇为流行的民众主义政权密切相连，也与70年代后政府将财政补贴作为刺激需求的政策不无关系。（2）政府为弥补国有企业的亏损而提供巨额财政转移。（3）由于长期奉行刺激需求的政策，政府的资本项目开支一直维持在较高水平上。
一些拉美国家曾为达到预算平衡的目的而制定了预算平衡法。但是，由于这些法律具有许多“漏洞”，因此其实施效果并不理想。例如，哥伦比亚的预算平衡法并不将国有企业和预算外实体直接纳入税收体系，甚至还允许它们在借债和开支等方面不受预算平衡法的约束。可见，虽然政府的财政预算在名义上执行了预算平衡法，但实际支出并未受到预算平衡法的约束。此外，由于许多国家的预算平衡法使编制财政计划的工作变得十分复杂，政府与国会之间以及财政部与其他部门之间繁琐拖拉的公事程序司空见惯，从而影响了计划工作的效率和有关部门对预算平衡法的监督。[32]
赤字财政的利弊何在？在大萧条时期，美国总统胡佛将平衡预算称为“对恢复信心必不可少的方针”。富兰克林·罗斯福总统在1936年也曾说过，如果美国在1933～1935年期间实行平衡预算，那“将是对美国人民的最大犯罪”。[33]
在学术界，赤字财政的利弊同样是颇有争议的。争议的焦点之一就是它对资本形成有何影响。[34]一种观点认为，赤字财政之所以有益于资本形成，主要原因如下：（1）赤字财政加剧通货膨胀压力，而工资的上涨速度总是不及物价的上涨速度，因此，通货膨胀使拥有大部分国民财富的企业主受益。这些人因具有较高的储蓄倾向而促进资本形成。（2）赤字财政导致的通货膨胀使消费者对消费品的需求下降。其结果是，原来用于消费品工业的资源可被转移到资本货工业中去。这种“强制性”转移能直接促进资本形成。
另一种观点认为，在充分就业和经济增长的条件下，财政赤字的增加表现为公债供给或货币供给的增加，或甚至两者并存。货币供给的增加加剧了通货膨胀压力；而公债的发行则引起公债利率和私人有价证券利率的相对水平发生变化，从而产生出公债替代私人有价证券的替代效应。由于有价证券的发行是私人投资的主要融资方式，公债的增加必然导致私人有价证券需求的缩小，从而降低资本形成水平。
越来越多的研究结果表明，[35]赤字财政的利弊与货币政策和公债管理政策的运用以及如何为赤字融资密切相连：（1）对于在支出政策不变和实施减税政策的条件下出现的财政赤字，如果用扩大货币发行量的方法来融资，其结果可能是促进资本形成和提高通货膨胀率；如果用公债融资，其结果将是促进资本形成。（2）对于在税收政策不变和实施增加财政支出政策的条件下出现的财政赤字，如果用扩大货币发行量或发行公债的方法来融资，其结果一定是通货膨胀率上升和降低资本形成的能力。就拉美国家而言，由于弥补财政赤字的手段主要是扩大货币发行量以及举借外债，因此通货膨胀压力不断增强，外债额也持续扩大。
六、宏观经济管理常受到非经济因素的制约
政府对经济生活的有力干预使许多拉美国家出现了一个与政府的宏观调控职能密切相连的庞大利益集团。世界银行副行长S.侯塞因曾说过，“在拉丁美洲，相互竞争的各个团体提出的要求如此巨大，以致它们难以为政治进程所调和，也无法在如何解决财政失衡产生的许多经济混乱这一问题上达成共识”。[36]因此，每当制定财政预算计划或酝酿某一宏观经济政策时，政府与国会之间、政府与企业界之间或国会与企业界之间，无休止的游说、辩论和“讨价还价”等现象司空见惯。政府在强大的压力之下不得不作出让步。
事实上，由于受到非经济因素的影响，政府部门内部的分歧也不时阻碍着宏观经济政策的制定和实施。如在20世纪70年代中期的巴西，尽管政府各部门都认为有必要采取调整政策，但在调整的方式及速度上却意见不一。例如，财政部长主张控制总需求，保持高储蓄率，以便为扩大出口和实施进口替代积累资金；计划部长希望使经济增长率保持在10%这一较高的水平上（这个增长率是第二个国民经济发展计划的核心目标）；中央银行行长关注的是如何控制外债的迅速增长，尤其关心外债的期限及债务结构。经过一段时间的讨价还价，最后终于达成一个折中方案。[37]
在许多拉美国家的政界颇为流行的“财政部长最难当”这句话，也是颇为耐人寻味的。如巴西前财政部长路易斯·卡洛斯·布兰萨要求削减公共开支、压缩军人工资和增加对富人的课税。而这些主张未能得到萨尔内总统的首肯，因为总统的最大支持者就是军人和富有者阶层。军人得知财政部长的设想后，直接找到总统，向其施加压力。当总统表示军人的要求将得到满足后，财政部长愤然辞职。据估计，在20世纪80年代许多年份中，巴西财政部长的任职期限平均只有8个月；厄瓜多尔财政部长的任期只有5个月。[38]
七、汇率政策中的失误颇多
确定一个有竞争力的汇率，是扩大出口贸易、减少对国内市场的保护和吸引外部资金的必要条件之一。相反，定值过高的汇率和汇率的大起大落则会严重打击出口贸易，加剧国内市场受保护的必要性，并鼓励资本外流。
汇率政策的上述两种正反作用在拉美都是显而易见的。如在20世纪60年代中期的巴西，针对汇率长期定值过高的弊端，政府采取了大幅度贬值的手段，并使汇率实行浮动钉住。这一汇率政策有力地推动了包括制成品出口在内的非传统出口贸易。但是，总的来说，在较多情况下，“拉美国家不是把汇率用来使其产品在世界市场上具有竞争力或实现国际收支的平衡，而是经常把它用作其他目的，如为了维护民族尊严和确立信心而使名义汇率保持稳定……此外，它还被用作控制通货膨胀的工具”。[39]
由于汇率的变化经常是大起大落，并呈现出一个币值长期高估，尔后又大幅度贬值的周期，因此潜在的出口商难以确定其进入世界市场的成本和收益。20世纪80年代前期墨西哥的汇率政策被认为是“缺乏持续性的典型例子”。在1981年末至1983年初，墨西哥的实际有效汇率增长了1倍；接着开始持续下跌，至1985年年中已接近1981年的水平。在此后的18个月中，汇率上升了将近60%，尔后又下跌。智利在1982年也有类似的情况。最初，政府采用了固定汇率制；但是在年中，汇率却上升了18%。2个月以后，政府采用了浮动汇率制；但1个月后却用“肮脏的浮动”取而代之，同时还设立了一种优惠汇率。又过1个月以后，政府实施了一次较大幅度的贬值，尔后就采用小幅度贬值。可见，在短短的半年左右时间内，智利先后更换了5种完全不同的汇率制度。[40]
为了纠正汇率政策中的偏差和减少国际资本运动对本国经济的不良冲击，许多拉美国家自20世纪70年代起采用了双重汇率制。[41]作为介于固定汇率和浮动汇率之间的一种折中选择，双重汇率为经常项目和资本项目确立了不同的外汇市场，从而在一定程度上降低了采取贬值措施的必要性，因此也减轻了通货膨胀压力。
从理论上说，双重汇率可采取以下两种主要形式：其一，经常项目交易使用固定汇率，资本项目使用浮动汇率；其二，经常项目中的一部分使用固定汇率或管制汇率，其余部分及资本项目使用浮动汇率。大多数拉美国家较多地使用第二种。但也有一些拉美国家采用一种变异的双重汇率制。典型的就是委内瑞拉。它曾设立过两种以上的官方汇率，即把双重汇率制和多重汇率制融成一体，以便向经常项目和资本项目中的不同项目提供优惠程度不同的汇率。
不少欧洲国家也曾采用过双重汇率制。尤其在比利时，在长达30多年的时间内（1957～1990年），这种汇率制为其国际收支提供了一种“安全网”。但在许多拉美国家，双重汇率制却产生了一系列较为严重的问题，其中之一就是两种汇率之间存在着很大的差幅。在比利时等欧洲国家，双重汇率的差幅仅为1%～4%。而拉美却平均高达15%～18%。危地马拉和玻利维亚曾分别超过200%和500%。还应该指出的是，如此大的差幅持续的时间也较长，一般在半年以上。[42]
双重汇率的这一缺陷为“寻租”提供了机会。例如，从事外汇买卖的投资者可以千方百计地用低汇率购进外汇，尔后以高汇率将其卖出。又如，出口商可以隐瞒其实际出口收入，将其中一部分收入用来购买外国资产，再将利润以高汇率汇回国内。进口商也可利用类似的手法获取汇率差带来的“租金”。
八、负利率机制长期得不到纠正
利率在宏观经济管理中的重要作用是不言而喻的。国际货币基金组织的经济学家A.兰尼等人指出：“在市场作用显著的任何一种经济中，利率对于经济决策和经济活动，无不产生深远而广泛的影响。利率一方面影响人们的储蓄倾向；另一方面又影响借款的需求及其分配。此外，它同外国的利率、预期的汇率变化和预期的通货膨胀率一道，决定如何在国内外的金融资产和有形资产中分配业已积累起来的储蓄。”[43]
在相当长的时间内，尤其在20世纪90年代以前，许多拉美国家的利率经常是由政府以某种行政手段决定的。这一做法的主要目的就是为了促进投资而使贷款利率保持在较低水平上。因此，实际利率（即根据通货膨胀率的预期上涨幅度予以调整的名义利率）经常是负值，而且幅度很大（见表8-2）。
表8-2 一些拉美国家的实际利率（%）
资料来源：A.兰尼等：《利率在发展中国家中的重要性》，载国际货币基金组织和世界银行：《1984年金融与发展文选》，第42页。
低利率或负利率确实能在一定程度上促进投资。但它的消极作用也是显而易见的。一方面，它使企业对信贷的需求不断膨胀，并且难以鼓励企业提高资金的使用效率。另一方面，它打击了人们的储蓄愿望，因为公众为了躲避通货膨胀的风险而倾向于将积蓄用来购买不动产、耐用消费品或外汇。如在阿根廷，1976年，当政府实施负利率政策时，定期存款和活期存款几乎不复存在。其结果是，储蓄率得不到提高，通货膨胀压力加重，本国货币在外汇市场上的地位也受到削弱。[44]毫无疑问，拉美国家的储蓄率低和资本有机构成高，都与政府的利率政策密切相关。
九、广泛使用非常规政策
宏观经济管理的一些常规政策（如压缩财政赤字和紧缩通货），很容易影响生产活动和加剧失业问题。为此，许多拉美国家不时采取五花八门的非常规政策，如冻结价格和工资，对国内债务实行倒账，停止支付银行存款，取消政府与私人部门之间的各种协议和契约，禁止持有外汇存款的储蓄者提取外汇，等等。这些非常规政策固然能在某种特殊的条件下发挥一定的作用，但它们无法取代常规政策。尤为重要的是，它们的副作用是十分严重的。例如，冻结工资会使劳资矛盾进一步恶化，而冻结物价则打击了企业主的生产积极性。又如，对国内债务实行倒账或停止支付银行存款，无疑是鼓励国内资金流向国外。再如，取消或废除各种协议和契约必然会降低政府的信誉，从而使政府在实施其各项政策时遇到来自公众的阻力。
玻利维亚或许是一个颇有说服力的例子。1982年9月，由于玻利维亚货币比索与美元的汇率从当年2月的25∶1跌落到280∶1，政府规定全国所有银行停止一切美元交易，并不顾公众的强烈反对而将居民的美元存款按定值过高的汇率兑换成本币存款。这一超常手段委实使政府获得了一笔“额外”收入，然而其“后遗症”也是严重的。虽然20世纪80年代中期后恶性通货膨胀得到控制，经济形势开始好转，但居民仍然不愿意在本国银行中开外汇的长期存款账户，而是选择短期存款账户，以便在必要时能及时抽出资金；许多人则根本不愿存款，而是将资金转移到国外。
十、对外债缺乏有效的宏观调控
利用外债的积极作用是毋庸赘述的。但是，在利用外债的过程中，一些消极影响也是不容忽视的。尤其当外债的流入量在短时间内大幅度增长时，这种影响更加明显。因此，政府必须对外债的引进和使用加以必要的宏观调控。
事实上，在评价政府的经济政策成功与否时，不应该以能否获得外部资金作为衡量标准，而是应该看政府能否维系宏观经济的稳定。拉美国家在这一方面的失误主要体现在以下三个方面：
1.在举借外债的规模上未能掌握“适度”。何谓“适度”？尽管有人认为，“还没有一种专门衡量外债和确定是否负债到一定水平就可被认为是适当或过度的标准；并且有关定义与衡量还存在着相当多的问题”，[45]但国际上仍然有一个公认的“尺度”：即偿债率（外债的还本付息额相当于出口收入的比重）不超过20%。以此“尺度”衡量，拉美国家显然超过了举借外债的“适度”。以最早爆发债务危机的墨西哥为例，1974年，其偿债率仅为18.8%；5年后却急剧上升到62.3%。[46]
2.对外债的使用未能加以必要的引导。利用外资应该包括“如何引进”和“如何使用”。没有“引进”就不可能有“使用”之基础；而“使用”不当必然与“引进”的目的相悖，进而影响进一步的“引进”。可见，“引进”与“使用”是相互依赖的，两者不可偏废。拉美国家引进的外债主要进入生产领域。然而，同样不可否认的是，进入消费领域或被用来弥补政府财政赤字的外债也为数不少。此外，在进入生产领域的外债中，一部分被投入建设周期长、收效慢的工程项目。因此，这种外债产生的偿债能力就相对弱小。巴西前工业部长若契·卡洛斯·佩纳在谈及巴西债务危机时曾十分感叹地说：“我们有500亿美元是投在拖得很久都未能投产的项目上的。”[47]
3.对大量外债流入产生的副作用未能加以防范和制止。短期内大量外债的流入带来的副作用包括：（1）使本国外汇市场面临压力，从而使本国货币升值在所难免。其结果是，出口贸易受到不利影响。（2）刺激国内需求。（3）鼓励金融投机。许多拉美国家都遇到过上述副作用的不利影响。如在1976～1981年期间，大量外债的流入使拉美国家的过度开支相当于GDP的4%。而阿根廷、智利和乌拉圭等国则出现了较为严重的金融“泡沫”：本国金融资产和不动产的价格扶摇直上，本国利率也超出了国际水平。[48]
总而言之，正如拉美经委会的经济学家D.蒂特尔曼所说的那样，“相对丰富的资本流入导致汇率升值。这与（政府的）中、长期计划或许是不相容的。因此当局在制定其政策时必须考虑以下四个主要目标：保持资本流入量的稳定；使汇率能够增强国际竞争性；确保货币供应量和价格的稳定；促进储蓄”。[49]
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