发展战略的抉择

第一节　发展战略的抉择

一、历史背景

拉丁美洲原系西班牙、葡萄牙等欧洲国家的殖民地。19世纪初独立和建国后，西方资本主义对这个地区的商品输出和资本输出步步加紧。在19世纪中叶后，本地区逐渐形成了三种不同类型的初级产品单一制经济国家：①热带农产品出口国——巴西、哥伦比亚、厄瓜多尔、中美和加勒比地区以及墨西哥和委内瑞拉的部分地区，占当时拉美人口的一半以上。它们以种植和出口甘蔗、可可、咖啡为主。②温带农产品出口国——阿根廷、乌拉圭，主要出口谷物、肉类和毛皮等。③矿产品出口国——智利、秘鲁和玻利维亚以及墨西哥和委内瑞拉的部分地区。至1913年，拉美出口的粮食已占世界粮食出口量的17.9%，畜产品占11.5%，咖啡、可可、茶叶占62.1%，糖占37.6%，水果与蔬菜占14.2%，植物纤维占6.3%，橡胶、皮毛与皮革占25.1%。直至20世纪30年代初各国主要经济命脉几乎全部都操控在外国垄断企业手中。在阿根廷，一半的肉类屠宰冷藏企业、90%的铁路、几乎全部的保险公司和电报局都被英国企业主占有。巴西和墨西哥的重要企业则归英国和美国资本家所有。民族工业的力量十分单薄。农业和矿业是各国经济的主要部门。1925年，农业和矿业在各国国内生产总值中的比重是：哥伦比亚55.5%，洪都拉斯52.7%，墨西哥32%，阿根廷25.2%，巴西21.3%；同年，这五个国家制造业所占的比重，最高者阿根廷仅占18.5%，其次为巴西13.3%和墨西哥11.5%，哥伦比亚6.7%和洪都拉斯5.1%最低。^[2]在工业中，主要是纺织、食品、制革、酿酒、肉类加工、水泥等部门，工业设备几乎完全依靠国外进口，企业管理和工艺技术明显地带有手工工场的特点。农业和矿业主要生产以出口为目标的产品，因而对世界市场的依赖性很严重。

1929～1933年世界经济危机对拉美各国产生了深远影响。由于世界市场上对拉美农矿产品的需求急剧下降，拉美年均出口额从原来的50亿美元减为15亿美元。同期，主要拉美国家的国内生产总值平均下降了15.8%。拉美各国不仅大幅度削减进口，而且除阿根廷以外几乎都中止了外债的还本付息。整个地区出现了企业倒闭、矿山停工、工人失业、财政破产的严重局面。鉴于危机期间的惨痛经历，拉美国家开始下决心改变其经济畸形发展状况，逐步走上了工业化和经济现代化的道路。

二、发展战略的演变和类型

20世纪30年代大危机之后，拉丁美洲国家都先后制定了一定的发展战略，为实现本国工业化和经济现代化的目标而奋斗。由于基本国情的差异，各国所处的外部环境的不同，拉丁美洲国家推行的发展战略并非是单一模式，而是多类型、多层次的；各个国家前后实行的发展战略也不是一成不变的。虽然客观上各国都有某种发展战略，但有的国家是明确提出来的，有的国家则是比较模糊的、粗陋的。此外，同样的发展战略不同的国家在侧重点上有所不同；两种不同的发展战略在同一个国家也往往不是截然分开的。尽管如此，我们仍可以就拉美国家发展战略的基本内容和共同特征进行一些总体的考察和研究。

拉美国家的发展战略，从市场与生产的角度来划分，主要是两种，即进口替代战略和促进出口战略；从制定战略的指导思想和理论基础来划分，主要也是两种，即发展主义和货币主义。不少国家实际上推行的是进口替代与促进出口相结合的战略、发展主义与货币主义相结合的战略。如果把这种情况算进去，拉美国家的发展战略则有三种类型。但以发展主义为指导的进口替代战略，是拉美国家基本的经济发展战略，几十年来其内容不断深化，即从一般工业消费品的进口替代转变为中间产品和资本货物的进口替代。不少拉美国家在进口替代战略的基础上，推行了促进出口的政策。其出口商品，有的是工业制成品，有的则是初级产品。也有不少拉美国家在进口替代战略的基础上，推行了出口多样化政策。其出口商品，从一二种初级产品转变为多种初级产品以至工业制成品，并提高了它们的加工程度。当然，促进出口和出口多样化的政策也不是截然分开的，二者都服从于进口替代的战略目标，使本国的进口替代水平从低层次向高层次发展。

拉美国家实施进口替代战略，时间上也各不相同。大体上说，巴西、阿根廷和墨西哥是在20世纪30年代大危机期间和第二次世界大战期间开始实行的。哥伦比亚、委内瑞拉等拉美中等国家则是在拉美经委会成立（1948年）前后逐步推行进口替代措施的。中美（如危地马拉等国）到60年代初地区经济一体化高潮时才步入进口替代阶段。因此，拉美国家实施的经济发展战略，可分为四个时期：

1.进口替代的早期阶段。包括20世纪30年代至40年代末阿根廷、巴西和墨西哥等国采取的一系列经济发展政策。在这一阶段中，通过外汇管制、进口许可证制度和税收豁免等办法，纺织、皮革、制鞋、成衣等轻工业企业广泛建立起来；同时，上述拉美三大国不仅开始制造大量消费品以取代原来需要进口的商品，而且通过国家干预的手段着手发展重工业。到1950年前后，主要拉美国家的轻工业产品已能基本自给，并初步建立了本国的钢铁工业和石油工业。

2.进口替代的发展阶段。从20世纪50年代起，拉美各国从原来零星地实行进口替代的局部措施发展到普遍采用进口替代的战略来发展民族经济。为了实现这一战略目标，各国在关税、信贷、价格、金融、外资管理等政策方面日臻完备。巴西到60年代初工业品的自给率已达90%，资本货物的自给率接近80%。阿根廷在1950～1970年期间非耐用消费品工业在本国制造业总产值中的比重从63%降至36.8%，耐用消费品工业和资本货物工业相应地从37%增至63.2%。墨西哥到60年代中期工业品的自给率达到85%左右。在中等规模的拉美国家（哥伦比亚、委内瑞拉、智利和秘鲁），进口替代也取得了明显进展。到60年代末，它们已顺利完成了一般消费品的进口替代，从而转入了替代中间产品和资本货物的工业化进程。拉美国家由于60年代初共同市场的建立，陆续创办了一些一体化企业，在发展食品加工、制药工业方面取得了一定成效。但由于各国条件的差异，如危地马拉和萨尔瓦多在进口替代上成绩较显著。对这两个国家来说，它们的工业生产具有替代进口和促进出口的双重目标。

3.进口替代和促进出口相结合的阶段。自20世纪60年代中期起，进口替代的战略在推行过程中对各国的经济发展也产生了一些消极作用，这方面的问题有：①在外贸和国际收支方面，虽然国外消费品的进口大大减少，但机器设备、中间产品和某些原材料的进口也随之增加，加上国际市场上能源、机器设备等价格的上涨高于拉美替代工业品和出口工业品的价格上涨，使拉美在对外贸易和国际收支方面出现连年逆差。②进口替代是在关税保护主义措施下发展起来的，对拉美的工业生产也有不利的一面。过度的保护主义措施使国内市场与外部竞争相隔离，减少了本国企业利用先进技术、降低成本、提高经济效益的动力，因而其产品缺乏竞争力，往往进不了世界市场。③通过进口替代而建立的工业部门，大多是资本密集型和技术密集型的企业，并不能解决本地区日趋严重的失业和半失业问题。因此，自60年代中期起，为了克服这一战略带来的不利因素，各国日益把进口替代与促进出口、出口多样化等政策结合起来，以促进本国经济的进一步发展。在这一阶段中，巴西的成效比较突出。它针对前一阶段局限于国内市场去安排工业生产的弱点，提出了充分利用外部市场、加速扩大出口的发展政策。在选择新的“增长点上”，把重点放在汽车、电子、电器和飞机制造等工业部门。这几个部门不仅技术更新快、便于带动其他相关工业部门，而且拥有广阔的国内外市场。1968～1974年巴西国内生产总值年平均增长率达到10%以上，这说明它的发展战略是有成效的。墨西哥和委内瑞拉在继续推行进口替代战略的同时，也重视石油和其他初级产品的出口，贯彻以石油为动力促进经济全面增长的政策。哥伦比亚由于推行出口多样化政策，到1974年非传统产品的出口额第一次超过了咖啡；到1980年时，它的工业产值也超过了农业，成为农业—工业国。中美洲和加勒比国家也创办了一些金属加工、石油加工、机器装配等新兴企业。这一阶段，由于各国经济政治的不平衡发展，拉美国家之间经济上的差距不断扩大，各国的经济发展战略也呈现多样性。

4.发展战略的调整阶段。20世纪70年代中期，特别是进入80年代后，在西方经济危机的冲击下，拉美各国经济发展战略的弱点和缺陷日益暴露，因此都先后进入了对各自的发展战略进行重大调整的时期。这种调整不同于以往在推行进口替代战略时所进行的局部性的、政策方面的调整，而带有战略调整的性质。当然，这种调整中有相当多的成分是出于应急的需要，是在国际货币基金组织等国际机构的压力下才作出的。从80年代前期的情况来看，各国在发展目标、投资规模、对外部资金的利用、内部市场的开拓、国营企业的管理方面都进行了程度不同的调整。虽然目前还谈不上建立起真正行之有效的新战略，但这几年的调整表明拉美国家对于制定经济发展战略的客观依据（本国国情和国际环境）有了进一步的了解，对自身经济发展中的经验教训有了进一步的认识，为它们今后的经济发展提供了良好的条件。

必须指出，上述四个时期的划分是就拉美主要国家的发展战略而言的，不可能反映每个拉美国家的情况。本书和本文所阐述的发展战略是指走资本主义发展道路的拉美国家而言的，古巴于1959年革命胜利后逐渐走上了社会主义发展道路，它在制定发展战略的指导思想、理论基础、目标和措施方面同绝大多数拉美国家有根本的区别，自然不在本书和本文所叙述的范围内。

三、发展战略的指导思想和特征

拉美各国经济发展战略的基本指导思想是发展主义和经济民族主义。在1948年6月联合国拉丁美洲经济委员会正式成立之前，它并没有一整套完整的理论体系。但从1949年《拉美经济概览》以及被称为“拉美经委会宣言”的《拉丁美洲的经济发展及其主要问题》（拉美经委会执行书记、阿根廷经济学家劳尔·普雷维什的文章，发表于1949年）问世至今，拉美经委会通过对拉美社会经济现状和发展的分析，提出一系列本地区实现工业化和经济现代化的见解，从而在实践中形成了一套具有拉美特点的、称为“发展主义”的发展思想和理论主张。它的主要观点是：

1.打破“中心—外围”的国际经济结构。普雷维什认为，国际贸易使世界形成了一种由“中心”（西方工业大国）与“外围”（不发达国家）组成的国际经济体系。这一体系的构成、运转均从属于“中心”的利益。这种不合理的国际分工格局使“外围”国家的资本积累能力受到很大挫伤，同时也使它们的进口资本货物的能力受到限制，妨碍了工业化的发展。因此，“外围”国家（包括拉丁美洲在内）经济发展战略的目标首先是从各个方面打破“中心—外围”结构，这也是它们为建立国际经济新秩序而斗争的思想基础。

2.工业化是拉美国家摆脱“外围”地位的唯一手段。实现工业化有三个条件：其一，进行大量的投资；其二，实施保护主义政策和严格的外汇管制；其三，调整国家在税收、工资、利润和就业方面的政策，以刺激本国私人企业的发展。在这三个条件下先搞内向发展的“进口替代”工业化。由于这种工业化是在保护性壁垒之下进行的，具有成本高、效率低等弱点，下一步应转向“出口替代”，即促进工业制成品出口的战略。通过这种外向发展来提高进口能力，使拉美源源不断地获得工业化所必需的先进科学技术和资本货物。

3.在经济发展中发挥国家机器的作用。拉美经委会认为，解决资金不足是拉美经济发展的首要问题。资金不足造成投资率低、劳动生产率提高缓慢和国民的收入水平低下，从而使资本形成能力进一步削弱，国民经济难以实现良性循环。拉美经委会认为，这种僵化的局面只有通过国家的力量才能打破。国家可以一方面进行大规模的公共投资以弥补私人投资的不足，另一方面通过它掌握着的财政、税收、货币、信贷等有效手段来调节国家资本与私人资本（本国的或外国的）的关系。因此，国家在拉美社会—经济发展进程中占有最高地位。

4.在维护本国自主权的基础上利用外部资金。普雷维什认为，对大多数拉美国家来说，外资是不可缺少的，但是它在资本供给和技术转移方面只应当起辅助性作用，国家必须对它加以适当管制，对外资实行有选择性的政策，只有在那些拉美人尚未掌握生产技术或需要吸收国外先进经验的部门允许建立外资企业。普雷维什说：“在任何情况下，外资政策应符合本国自主权的基本原则。”^[3]

5.实现地区经济一体化。由于许多拉美国家的国内市场狭小，需要在一体化目标下联合形成一个广阔市场，以集体的力量来与“中心”国家抗衡。普雷维什认为，国际市场的自由竞争原则只适用于结构相似的国家之间，而不适用于结构完全不同的“中心”国家和“外围”国家之间。因此，“外围”国家组成集团一则可以促进互惠贸易，二则可以通过专业分工使工业化政策更加合理化。

上述主张是发展主义的主要内容。由于它是通过拉丁美洲经济委员会的一系列文件逐步公之于世的，故又称为拉美经委会主义。发展主义理论本身也是发展的，是随着拉美经济发展的客观实践而不断修正、发展的。普雷维什在1970年曾指出：“发展主义可以解释为相信不需要大的变革就能加速当前的发展步伐，并确信社会不均将会在发展的强大动力中逐步消除，重要的是发展。”^[4]但在发展主义指导下的工业化和经济现代化并没有消除群众的贫困和社会不平等问题，因此，拉美经委会在1979年公布的《拉巴斯评价》报告中进一步指出：经济增长并不等于发展，要发展就必须对现行的传统结构进行变革。1980年普雷维什正式提出了“改造外围资本主义”的问题。他认为，最终的出路是“社会主义和自由主义的结合”，“社会主义是指国家调节积累和分配，自由主义是指与政治自由紧密结合的经济自由”。^[5]

发展主义的形成，是第二次世界大战后拉美等第三世界地区争取政治独立和经济自主、反帝、反殖斗争高涨的反映，是拉美资本主义力量壮大的强烈表现。拉美国家力求在一个相互依存的国际格局中达到经济上的独立。它们认识到只靠政治独立不足以带来经济上的繁荣。经济民族主义和发展主义是它们实现工业化和经济现代化、跻身现代国际社会的根本主张，也是它们制定发展战略的依据。

当然，从理论体系上分析，发展主义的渊源仍然是凯恩斯主义，它把现代凯恩斯主义的某些主张运用于经济落后的国家，以使现代资本主义在这些国家也能得到顺利发展。它虽然站在“外围”国家的立场上主张发展民族经济、揭露“中心—外围”的国际经济结构，但在经济发展的基本原理方面仍然没有离开当代资产阶级经济学主要流派的轨道。从这一点上说，发展主义就是凯恩斯主义、民族主义和实用主义的混合体。

除了发展主义以外，在某些拉美国家的经济发展战略中也深深地打上了货币主义的烙印。“芝加哥弟子”对20世纪70年代智利、阿根廷和乌拉圭等国的经济发展产生了重大影响。货币主义学派主张最大限度地推行自由市场机制，反对凯恩斯主义的基本政策。它认为，国家广泛干预经济生活会造成经济萧条和通货膨胀，因此必须严格控制货币供应量、削减公共开支、减少税收，主张国营企业私有化、扩大私人经济的阵地、取消进口限额和进口预付款等。货币主义除了在智利等国占有短期的优势地位外，在其他拉美国家并没有多大影响。尽管有的国家在调整经济政策时曾采取某些类似货币主义的做法，但这些国家仍以发展主义为其发展战略的基点。

拉丁美洲国家经济发展战略的特征是采用国家资本主义的方法全面干预本国的经济发展。根据发展主义的理论，国家或国家机器既是经济发展的调节者，又是大量商品和劳务的直接生产者和供应者。

在各国经济发展进程中，国家机器的调节作用表现在：①通过编制全国发展计划、地区和部门经济计划来推动经济发展。这类计划通常对本国的出口收入水平以及国际机构和外国的信贷、贷款进行了概算，并规定了人均国内生产总值的年增长率，以及相关部门的投资比例和发展速度。有时也列入了许多社会指标，以实现收入的合理分配和克服贫富差距。虽然这类计划只对国营企业有约束力，但对于国民经济的宏观安排、内部潜力的挖掘，是有积极作用的。②通过税收、金融、物价、外资管理、信贷等政策来促使民族工业的发展，使本国制成品与进口货物相比处于有利的竞争地位。墨西哥（1940年和1945年）、巴拉圭（1955年）、阿根廷（1959年）、厄瓜多尔（1964年）和玻利维亚（1965年）等国都通过了向私人企业提供优惠的专门法律，以刺激私人资本创办新的制造业部门或在传统的生产部门采用现代化的工艺、技术。国家还在控制订货、发放贷款等方面资助本国制造商。③通过人力资源的开发促进本国工业发展。国家在科技、教育方面进行了大量投资，为工业化和经济现代化培养了大批专门人才。

国家作为生产者和供应者在各国经济发展进程中所起的作用，显得更为突出。20世纪30年代大危机之后，各国就在没收外国企业的基础上成立了许多国营公司。国营公司有两种类型：一类是生产性基础设施部门，如动力、公共运输、邮电、供水等；另一类是基础工业部门，如采矿、冶金、化学工业和石油化学工业等。为了推动本国工业的发展，各国都先后创建了国营投资银行来筹措资金。这一类国营银行有：智利开发公司（1939年）、哥伦比亚的工业发展委员会（1940年）、阿根廷的工业银行（1943年）、委内瑞拉开发公司（1946年）、墨西哥全国金融公司（1947年改建）、巴西的全国经济开发银行（1954年）、危地马拉的工业金融公司（1962年）等。通过国有化和本国化^[6]以及由国家投资兴办的新的国营企业或与外资、本国私人资本合股开设合营企业，拉美各国国家资本主义的力量得到了前所未有的加强。国家建立的大型企业有：阿根廷石油矿藏管理局（1922年），乌拉圭全国燃料、酒精和水泥管理局（1931年），玻利维亚石油矿藏管理局（1937年），墨西哥石油公司（1938年），巴西多西河谷公司（1942年），智利石油公司（1951年），巴西石油公司（1953年）以及70年代以来陆续成立的大型企业——秘鲁的矿业公司、电力公司和石油公司，委内瑞拉石油公司，厄瓜多尔国家石油公司，哥斯达黎加炼油厂，圭亚那伯比斯矿业公司，等等。拉美通过国家直接掌握大量的工矿企业、交通运输企业、公用服务企业和金融企业，形成了强大的国家资本主义阵地。国家资本主义经济成分的存在，不仅有利于抗衡西方跨国公司在拉美的经济渗透，而且可以引导本国私人资本把有限的资金用于与最终产品密切联系的、有利可图的经济部门。这样，在以国家资本、民族私人资本和外国垄断资本为主的拉美多种经济成分中，国家就占有了举足轻重的地位。

总之，通过国家资本主义来谋求本国的经济发展是拉美国家经济发展战略的主要特征，这也是它们在战后世界和各国具体的历史条件下所选择的道路。