国际视角的产业政策演变历程

1.2　国际视角的产业政策演变历程

一般认为，出于对弥补市场失灵、促进经济发展、实施赶超战略、规范市场环境、选择支柱产业、扶持幼稚产业等因素的考虑，“产业政策”一词才适应经济发展实践的要求而走上了历史舞台。早在1955年前后，日本通产省就开始着手实施所谓的“产业合理化政策”，还相应地制定了一系列产业合理化的方法，并以此来达到推动企业管理的合理化，实现经济复兴的目的。从此算起，对产业政策的研究和关注也不过50年的光景。但如果把美国的反托拉斯政策也视为产业政策（如产业组织政策）的重要组成部分的话，则历史可以追溯得更长远一些，可是，当时当局者并没有冠之以产业政策的概念，到底谁在什么时候第一次使用了这个术语，现在还无法考证。直到1970年，日本通产省官员在“经济合作与发展组织工业委员会”会议上发表了题为《日本的产业政策》的演讲，使“产业政策”一词与日本的增长奇迹联系在了一起，尽管他们并不是在国际上第一次使用这个概念，随着越来越多的国家和地区的采用，依然引起了国际社会尤其是各国政府和经济学家的重视。

从20世纪50年代中期到70年代，日本从战后混乱中恢复过来，开始走向了经济振兴时期，采取了主题为“追赶战略”的政策。他们已经意识到，仅依靠市场机制的自发作用，靠企业管理的改善是不可能实现追赶战略的目标的，而必须规划产业结构高度化的目标，确定带动整个经济起飞的“战略产业”，并通过政府的经济计划、经济方法和经济措施来促使“战略产业”起飞，引导经济按既定目标发展⁽¹⁰⁾。这就是日本当时产业政策的主要内容。伴随着日本经济的奇迹般增长，经济合作与发展组织（OECD）在1970～1972年编写了其中14个成员国家有关产业政策的系列调查报告。这对产业政策概念的推广起到了重要的作用，而产业政策也开始为越来越多的国家所认识和运用。70年代末期，日本的赶超战略已完成历史使命，同时由于技术差距不断缩小，日本实施了从“知识密集化”向“技术立国”的战略转变，即采用“创造性知识密集化”取代“引进性知识密集化”的战略，它集中体现在日本政府《80年代通商产业构想》明确提出的实施科技发展新战略的“技术立国”方针中:以高技术、未来产业基础技术和公益等技术为科技发展的重点，通过培养和应用创造性、开拓性技术尖子和基础研究人才来提高基础研究的比重，最终走向自主开发创造性技术的“技术立国”战略。这不仅使产业结构进一步高级化，而且也激活了整个经济。但进入90年代后，由于“泡沫经济”崩溃造成的萧条局面使日本提出的《新技术立国》（1994年6月）和《科学技术立国》（1995年）等方针受到严峻挑战，可以说90年代是日本产业政策事实上处于停止实施的时期。这主要是由于日本经济市场化程度的提高、经济不景气等原因造成的，但更主要的原因在于产业政策的本质是与市场经济的精神相左的。所以，21世纪应该是日本政府重新认识和反思产业政策的时代。

第二次世界大战以来，美国一直制定有关针对农业、能源、高科技和反垄断的产业政策。美国农业政策经过多次调整和变化，但它始终是各届政府重点关注的行业，针对农业的政策是典型的产业政策，而且具有很强的直接干预色彩，如限产、限售、价格支持、信贷支持扩大国内外市场始终是其基本措施。在能源方面，20世纪50年代开始实行石油进口控制、70年代初期的能源自给计划、70年代后期的加强石油管制计划等，都是针对能源业的产业政策。美国政府在战后非常重视对尖端技术产业的扶持，对研究开发活动进行大量的直接投资，与尖端技术企业签订巨额订货合同，从税收政策上给风险投资以优惠，等等。此外，针对制造业中垄断行为的反垄断政策和对自然垄断行业的管制政策，在美国战后的产业政策中也占有重要地位。90年代以来，为了实现产业结构的调整和提高产业的国际竞争力，美国政府进行了广泛的干预，由以往不直接干预产业转为推行了一条比较隐蔽但却卓有成效的产业政策。主要措施有:第一，高度重视科学技术在产业结构调整中的作用，联邦政府通过促进高新技术的发展来引导产业结构的升级和换代。联邦政府成立相关协调机构——总统科学技术委员会，并加大政府在研究开发的投入特别是在民用方面的投入。克林顿政府还制定了一系列中长期科学技术发展规划和计划，其中最著名的是“信息高速公路”计划，这些计划的实施强有力地推动了美国高新技术产业特别是信息产业革命飞速发展。克林顿政府还重视技术创新、推动技术商业化，在技术创新和商业化方面，联邦政府出面鼓励大学与大公司联合开发并把大学科研成果与企业直接挂钩，这一重大举措对高科技发展以及民间技术产业振兴发挥了积极影响。第二，积极干预对外贸易，为美国的高新技术产业开拓国际市场。第三，注重军事技术向民用技术的转移，注重利用高新技术改造传统制造业。这一系列政策调整的结果是在代表21世纪发展方向的一系列产业中，美国重新取得了支配地位。

战后的英国也实行过许多产业政策。在战后初期重点发展基础设施和基础产业，以后加强了对不景气的传统产业如煤炭、造船、纺织、电子元器件等行业的援助政策。1968年，英国政府制定了《产业发展法》，对尖端技术产业的发展提供援助。在援助落后地区发展方面，英国政府采取措施鼓励向这些地区投资和将其他地区企业迁移进落后地区。英国产业政策中的产业改组政策特别引人注目，为此，政府成立了产业改组公司，以提高产业的生产效率为目标，通过政府的财政援助以推动企业间的合并行为。

法国是西方国家中“计划性”较强的国家。政府战后初期重点支持一些基础产业和基础产品的发展，主要有电力、钢铁、煤炭、水泥、农业机械、通讯行业，以后又根据形势变化，先后制定了一些新的重点支持行业，如石油化工、精密机械、电子、核能、航空航天等。

战后法国一直制定有地区发展政策，较早时期重点支持一些重要的重工业生产基地，以后转向重点支持落后地区的开发，20世纪80年代后更加重视衰退中的老工业基地的改造和发展。法国产业政策有较强的实施手段，为了达到产业发展和社会发展目标，法国战后建立了较多的国有企业，可以直接体现政府的产业政策。此外，法国有着庞大的计划体系，政府对经济的干预能力较强。

联邦德国战后以来的产业政策主要表现为对若干传统产业如煤炭、钢铁、造船等产业进行保护和救助的政策，也对少数“战略产业”如计算机、航空、核能等产业制定过扶持政策。此外，政府还鼓励企业间的合并行为，目的是通过合并，使那些不具备竞争力的企业能够与先进企业成为一体，得到规模经济效益，提高全行业的竞争力⁽¹¹⁾11。