模式适用项目类型的确定

3.1.3　BT模式适用项目类型的确定

1.BT模式适用的行业范围分析

通过以上的分析可知，BT模式适用于不能采用BOT等市场化模式的特许经营项目，即由政府投资的没有收入或收入不能弥补其投资的纯公共品和准公共品项目。是不是所有的纯公共品和准公共品项目都可采用BT模式？回答显然不是。因为，从广义来说政府投资可以形成实体的物质产品，又可形成无形资产。具体来说，政府投资形成的实体物质产品主要是基础设施，如医院、学校、道路、公路、机场、桥梁、港口、地铁、轨道交通、供水系统、下水道等方面的建设；政府投资形成的无形资产包括人力资本及研究和发展方面的公共支出，主要指对学校老师的教育支出、对学生的教育经费以及其他各种国家资助的人力培训发展方面的支出等及对各个学科科学研究方面的各种支持，比如国家自然科学基金、国家社科基金以及对防治各种传染病方面的支出等^[127]。这些公共品中，只有价值可度量的产品才能采用BT模式。因为如果产品价值不可度量，私人部门的投资和回报无法确定，私人部门无法介入项目的生产。上述提到的政府投资只有形成的物质资本，如基础设施是可以度量的，而形成的无形资产投资，如培训和法律法规的制定等是无法用价值度量的。因此，BT模式适用于政府投资形成的实体物质资产——基础设施类项目。就目前情况来说，随着城市化和经济的发展，对基础设施的需求不断上升，而基础设施是一个社会或团体发挥作用所必不可少的基本设备、服务和装置，对产出水平或生产效率有直接或间接提高作用的经济项目，对各地的经济发展和人民生活提高极其重要，BT模式可弥补建设资金的匮乏。

由于采用BT模式，项目的建设成本较高，正常情况下，只有通过调查分析和可行性研究，特别重要的、需要政府立即投资建设（否则会影响当地政治、经济、社会的发展），而政府暂时无充足资金又不能从其他渠道融得所需资金的基础设施项目才可以采用BT模式。具体行业范围包括：

（1）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目；

（2）铁路、公路、管道、水运、航空等交通运输项目；

（3）邮政、电信枢纽、通信、信息网络等邮电通讯项目；

（4）防洪、灌溉、排涝、引（供）水、滩涂治理、水土保持、水利枢纽等水利项目；

（5）道路、桥梁、地铁和轻轨交通，污水排放及处理，垃圾处理，地下管道，公共停车场等城市设施项目；

（6）生态环境保护项目；

（7）供水、供电、供气、供热等市政工程项目；

（8）科技、教育、文化、体育、旅游等设施建设项目；

（9）卫生、社会福利等项目。

这些行业中的项目何种适合采用BT模式进行建设，需要对这些项目属性进行分类，通过项目区分理论和项目可销售理论进行分析。

2.BT模式适用的具体项目分析

（1）项目区分理论

①项目区分理论的含义及项目分解

建设项目按未来的收益能力，可划分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目，根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等，这就是项目区分理论。

经营性项目指项目建成后有充足的运营收入，项目的投资能从未来运营的收入中得到直接补偿，并有一定的盈利，资金流转持续通畅。因此，经营性项目完全可通过市场途径进行融资，其建设属于全社会投资范畴，投资主体可以是国有企业，也可是民营企业、外资企业等，其融资、建设、管理及运营均由投资方自行决策，应有的权益也归投资方所有，政府不必介入，但政府须在宏观上进行规划和监督。

准经营性项目指那些有一定运营收入，但仅靠项目自身运营无法实现资金的完全补偿和流动，需要外部的资金补偿才能维持项目的延续。因此，需采用政府适当补贴，吸纳多方投资的融资模式。

非经营性项目即公益型项目是指那些没有运营收入，不具有经济上的自我持续能力，但具有较大国民经济效益和社会效益的项目。投入资金只能通过政府投入、补贴等间接方式予以补偿。

②项目分类的量化

为了有一个量化的、直观的表达方法，将基础设施项目属性的分类指标定义项目的可经营系数为a=V/C，其中，C是项目的建造成本（新项目指项目成本预算，己建成项目指账面净资产），V是项目的市场价值，V=H/i，其中，H是项目的收益，i是市场上可以接受的投资收益率。将V代入定义式，则a=H/（i×C），根据这一关键指标作如下定量分析^[128]：

a=0时，表明是非经营性项目。项目市场价值为零，市场投资人不可能接受该项目，政府只能作为公益性投资人。

a＜1时，表明是准经营性项目。项目资产市场价值小于项目投资成本，如果是新建项目，则很难由私人资本投资单独完成，需要政府的适当参与，进行部分投资或补贴。因此，此类项目可由政府投资提供，也可由私人部门有条件提供。

a≥1时，表明是经营性项目。项目市场价值至少等于项目投资成本，投资可以安全套现，完全可由私人部门提供，但需要政府进行相应的管制。

按照可经营系数将基础设施分类进行列举，如表3-6所示。

按照项目区分理论，BT模式适合非经营性类的项目和部分准经营性项目，这些准经营性项目可能由于投资额高、风险过大、限制条件过多等而不能由私人部门通过运营获得收益，可以采用BT模式，如地铁、轻轨、垃圾污水处理厂、收费不到位的高速公路、防洪、灌溉、排涝、滩涂治理、水土保持、生态保护项目、敞开式公路、基础教育、卫生等基础设施项目。

表3-6　基础设施项目分类举例

（2）项目可销售性评估理论

所谓可销售性是指产品或服务能够进入市场进行买卖的潜力和可能性。基础设施的可销售性评估方法是西方经济学家Christine Kessides教授在《基础设施提供的制度分析》提出的，为基础设施能够由私人部门通过市场机制提供的可能性。Christine Kessides教授选取6个指标进行评价：其中，2个是物品/服务的自然属性——竞争性和排他性；3个是物品/服务的生产经济型——规模经济、沉没成本和对协调性的要求；最后1个是生产的外部性，即社会目标，每个指标给出高、中、低的判断，对基础设施的可销售性评估的结果见表3-7^[129]。

表3-7　Christine Kessides教授提出的基础设施可销售性评估指标

资料来源：Christine Kessides，Institutional options for the provisions of infrastructure，1993

可见，电力类项目、城市运输类项目、固体废弃物处理中的运输、运输等项目竞争性、排他性高，可销售程度高，可由市场提供，其他项目可销售度弱些，需要政府提供或政府与私人联合提供。对于可销售度弱的项目可采用BT模式。

基于同样的思路，世界银行在1994年提出了对不同类型基础设施评估和体制改革的政策建议，对基础设施的可销售性评估的指标有五个，即基础设施的竞争潜力、货物与服务的特征、以使用费弥补成本的潜力、公共服务义务、环境的外部问题，另外还有一个可销售性指数，如表3-8所示^[130]。

表3-8　世界银行1994年提出的市政、公用等基础设施可销售程度指标

资料来源：世界银行，1994年世界发展报告：为发展提供基础设施，1994

注：

（1）可销售性评级：

①竞争潜力“低”，物品与服务的特征“公共”、排他程度“低”、公共服务义务“很多”、环境的外部因素“高”，均表示可销售性低，赋予值1.0；

②竞争潜力“中”，物品与服务的特征“公共”、排他程度“中”、公共服务义务“中”、环境的外部因素“中”，表示可销售性居中，赋予值2.0；

③竞争潜力“高”，物品与服务“私人”、排他程度“高”、公共服务义务“很少”、环境的外部因素“低”，表示可销售性最高，赋予值3.0。

（2）竞争潜力评定标准是：是否具有规模经济或沉淀成本，是否存在替代物品或服务。

（3）可销售指数是各栏评级结果的平均值。

通过对比，可以看出世界银行发展报告与Christine Kessides教授的指标体系是一致的，二者得出了相似的结论，即基础设施的商业化和竞争程度要比人们通常想象的更加广泛。可销售性指数最高的定为3.0，最低的为1.0，世界银行认为可销售性指数1.8以上的项目可以市场化运作，且可销售性指数越高，采用市场化运作方式越理想。比如电力、电信、天然气、大部分的交通运输项目的可销售性指数在2.0以上，可以通过市场化运作完成。能够通过市场化方式运作的项目不益采用BT模式。笔者认为可销售性中等以下水平的项目，即可销售性指数2.0以下的项目可以采用BT模式，比如农村公路、城市公路、环境卫生处理、各种灌溉项目等。

通过项目区分理论和项目可销售性理论的分析，可以得出适宜采用BT模式的项目，具体来说包括以下几个方面。

（1）农村道路、城市道路、不收费的桥梁、地铁等交通运输和设施类项目；

（2）污水排放及处理，垃圾处理，地下管道等城市设施项目；

（3）防洪、灌溉、排涝、引（供）水、滩涂治理、水土保持、水利枢纽等水利项目；

（4）生态环境保护及环境卫生处理项目；

（5）科技、教育、文化、体育等设施建设项目。

实际中BT模式主要用于市政道路、地铁、供水、污水处理等基础设施项目（见第一章表1-1），与上述得出的结论相符合。