利害关系和法律保护权益双重视野下行政诉讼原告资格的判定

——唐亨珍等诉重庆北部新区管委会建筑工程施工行政许可案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

重庆市第一中级人民法院（2015）渝一中法行终字第00409号行政裁定书

2.案由：建筑工程施工行政许可

3.当事人

原告（上诉人）：唐亨珍、张邦萍、张林、张永灿、张永涵

被告（被上诉人）：重庆北部新区管理委员会

第三人（被上诉人）：重庆北部新区土地储备整治中心

【基本案情】

2005年12月，重庆市人民政府作出渝府地（2005）1179号建设用地的批复，主要内容为，同意相应的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，将北部新区经开园礼嘉镇横梁村1社、7社、12社、13社集体农用地37.0347公顷连同未利用地16.1218公顷转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地8.9365公顷。土地征收后，根据该片区控制性详规要求，对土地进行统一整治，由土地行政主管部门按照国家和重庆市的有关规定办理具体建设项目的用地手续。并同意将经开园礼嘉镇横梁村1社140人、7社167人、12社116人、13社184人（共计571人）农村居民转为城镇居民，并由重庆北部新区管理委员会依法予以妥善安置。鉴于礼嘉镇横梁村1社、7社、12社、13社土地被全部征收，人员全部由农村居民转为城镇居民，同意撤销上述四个社建制，纳入城镇管理。同时，对本次征收土地的土地补偿、安置补助等事宜，该批复回复由土地行政主管部门按照国土资源部令第10号等有关规定组织实施。2012年5月25日，重庆市规划局向重庆北部新区土地储备整治中心颁发《中华人民共和国建设工程规划许可证》，明确建设项目、建设位置、建设规模。2012年8月8日，重庆北部新区土地储备整治中心发布重庆北部新区工程建设招标投标情况确认书，该工程中标单位为重庆覃家岗建设（集团）有限公司。2012年9月17日，重庆北部新区土地储备整治中心向重庆北部新区管理委员会申请建设工程施工许可，并提交了重庆市建设工程质量监督登记表、安全生产许可证、建设工程开工前安全生产条件审查表、建设工程安全管理报监书等材料，重庆北部新区管理委员会向其颁发了《中华人民共和国建筑工程施工许可证》。

唐亨珍等人认为其位于礼嘉镇横梁村12社的私房遭强拆。北部新区管理委员会作出的《中华人民共和国建筑工程施工许可证》系越权作出，唐亨珍等人提供粮本和户口簿，可以证实该许可证与唐亨珍等存在利害关系，据此向重庆市人民政府申请行政复议，市政府于2013年9月5日作出《行政复议决定书》，维持了被告作出的《建筑工程施工许可证》。唐亨珍等仍不服，向法院提起行政诉讼。

【案件焦点】

唐亨珍等人的农用地转为国有土地被征收，对重庆市北部新区管理委员会将前述被征收的土地向第三人颁证的具体行政行为提起的诉讼，唐亨珍等人是否为适格原告？

【法院裁判要旨】

重庆市渝北区人民法院经审理认为：重庆市北部新区管理委员会具有作出建筑工程施工许可的主体资格，是本案的适格被告。被告作出的《中华人民共和国建筑工程施工许可证》其施工的部分范围在原告所在社被征收的集体土地上，原告对此有权提起行政诉讼。被告根据第三人的申请并审查其提供的资料而颁发的《中华人民共和国建筑工程施工许可证》并不违反《中华人民共和国建筑法》第八条第一款关于申领施工许可证应具备的条件，故对原告的诉讼请求不予支持。

重庆市渝北区人民法院依照《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》^[5]第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：

驳回原告唐亨珍、张邦萍、张林、张永灿、张永涵、张邦琴的诉讼请求。

唐亨珍等人持原审起诉意见提起上诉。重庆市第一中级人民法院经审理认为，本案焦点是上诉人唐亨珍等人是否具有原告诉讼主体资格。

当事人向人民法院提起行政诉讼，应该具有诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》^[6]第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，上诉人所在社的集体土地已于2005年经批准征收，重庆经济技术开发区管理委员会作出渝经开委（2006）147号《关于实施北部新区总体规划征收礼嘉镇横梁村十二社全部集体土地的通告》，征地安置补偿完毕后该土地的性质已经转为国有。本案被诉的《中华人民共和国建筑工程施工许可证》系被上诉人对原审第三人提出的建筑工程施工许可申请是否符合《中华人民共和国建筑法》的要求依法进行审核后作出的行政行为，就其内容而言，涉及对原审第三人的建设地址、建设规模、开工及竣工日期等的审核，并未对上诉人唐亨珍等人的权利义务产生实际影响。因此，上诉人与被诉行政行为无法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告资格，依法应当驳回其起诉。一审法院对该案进行了实体审理，并作出实体判决不当，应予撤销。

重庆市第一中级人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》^[7]第一条第二款第（六）项和第四十四条第一款第（二）项、第七十九条（一）项的规定，作出如下裁定：

一、撤销重庆市渝北区人民法院作出的（2013）渝北法行初字第00287号行政判决。

二、驳回唐亨珍、张邦萍、张林、张永灿、张永涵、张邦琴对重庆北部新区管理委员会的起诉。

三、二审案件均不收受理费。

【法官后语】

本案的争议焦点即唐亨珍等是否具有行政诉讼原告主体资格。一审认为唐亨珍等是适格原告，因为施工许可证中涉及的施工范围在唐亨珍等人所在村社被征收的集体土地上，其与涉案土地具有利害关系，应依法作出判决。二审主张唐亨珍等人非适格原告，认为农用地转为国有土地被征收，被征收人获得安置补偿，身份转为城镇居民后，不再是相关土地权利人，颁发建设施工许可证的具体行政行为对唐亨珍等人的权利义务不产生实际影响，应依法裁驳。

通过对争议核心“利害关系”的判定，并经“因果关系”与“利益保护”标准的双重检视，笔者认为，唐亨珍等人非适格原告。具体阐述如下：

1.行政诉讼原告资格的认定

新《行政诉讼法》第二十五条、第四十九条明确,提起行政诉讼时,原告必须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，从而确定了行政诉讼原告资格之“利害关系人”标准。与旧《行政诉讼法》相比，新法去掉了“法律上”的前缀，然根据全国人大法工委的解释,“利害关系”无论是否有“法律上”的前缀,实际上都是法律上的利害关系。“利害关系”的判定成为原告资格确认的核心要素。

2.“利害关系”的具体判定

对于是否具有“利害关系”，各地法院有不同的态度，不同的承办法官也有各自不同的认识，从而导致同样的案情在不同地方不同法院产生不同的结果，无法给当事人以法律上的安定性和可预见性，以致有损法律的权威和司法的公信力。

司法实务中主要有两种观点：一是从因果关系角度出发认定。将权益受到了行政行为的实际影响,认为法律上利害关系的本质是存在因果关系，即原告的权益受损与被诉行政行为存在因果关系，作为判定原告资格的标准。如安邦财产保险股份有限公司吉林中心支公司诉吉林市公安局交通管理支队颁发驾驶证案中，法院认为“起诉人不是具体行政行为的相对人或相关人,其主张的权益与该涉诉具体行政行为又无因果关系,则其不具备原告主体资格，”从而驳回了原告的诉讼请求。

二是从规范保护目的角度来认定。以原告的合法权益是否为被诉行政行为相关的法律明确予以保护的权益来判定，在刘春生不服重庆市建设委员会建设行政回复案中，法院认为“行政诉讼的起诉人具备原告资格必须满足两个条件：一是起诉人具有合法权益，二是该合法权益有可能受到被诉行政行为的侵害。在涉及建筑违法的案件中,《建筑法》并未将建筑工程存在质量事故等损害当事人民事权利的请求权纳入行政诉讼的保护范围,而仅仅赋买房人举报、控告、的权利、建设主管部门对涉嫌建筑违法行为的查处与房屋购买人并无法律上的利害关系。”

3.“因果关系”与“利益保护”的双重检视

从因果关系角度出发，本案涉案农用地转为国有土地被征收，唐亨珍等人作为集体经济组织成员转为城镇居民并获得补偿在前，行政机关根据建筑法颁发建筑工程施工许可证允许第三人进行建筑施工的具体行政行为在后。唐亨珍等人既不是具体行政行为相对人或相关人，其主张的权益也与该涉诉具体行政行为无因果关系，故非“利害关系”人。

从规范保护目的出发，随着唐亨珍等人的农用地转为国有土地被征收，获得征收补偿，身份转为城镇居民，不再对涉案土地享有相关权益，遑论行政机关依法向第三人办许可证的行为对其土地权益的损害，故也不具备行政诉讼原告主体资格。

当下，随着城市化的推进，因农用地、农用房屋的征收及后续问题引发的行政纠纷不断增加，如何判定相关权益人是否具有原告资格对类似纠纷的处理至关重要。农用地转为国有土地被征收，被征收人获得安置补偿，身份转为城镇居民后，不再是相关土地权利人。行政机关依法将征收的土地向第三人颁证的具体行政行为，对被征收人的权利义务不产生实际影响。被征收人与前述具体行政行为无利害关系，不是适格原告。人民法院对当事人类似起诉行为应当裁定不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。这既与《最高人民法院第二巡回法庭关于规范和加强行政审判工作的意见》相关精神一致，也符合新行政诉讼法“利害关系”的判定标准。

编写人：重庆市第一中级人民法院 叶长华 王坤