——南京康乐电器安装服务有限公司诉南通市通州区公路管理站确认行政行为违法案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省如皋市人民法院（2016）苏0682行初118号行政判决书
2.案由：公路管理行政确认
3.当事人
原告：南京康乐电器安装服务有限公司
被告：南通市通州区公路管理站
第三人：许杰、江苏润丰物流有限公司
【基本案情】
2016年5月20日，南通供电公司通州供电营业部出具委托书一份给南京康乐电器安装服务有限公司，委托南京康乐电器安装服务有限公司负责清除十总镇、骑岸镇、东社镇、金沙镇（不含城区）、西亭镇、二甲镇范围内的威胁线路安全运行的树木（特别是公路两侧的、已经靠近导线1.5米以内的树木），限于2016年7月15日前完成。南京康乐电器安装服务有限公司遂与第三人许杰签订车辆租用协议（该车辆系许杰挂靠于润丰公司名下），租用许杰小型货车运输作业人员及工具。2016年6月17日，原告工作人员在道路上进行正常的树木修剪作业时，被告南通市通州区公路管理站执法人员认定原告未经批准非法砍伐公路设施，并将原告公司作业所使用的苏F75***小型货车拖走，其出具了一份证据登记保存清单给原告工作人员，2016年6月28日，被告通州公路管理站向许杰发出《行政案件接受处理催告通知书》，通知许杰接本通知书后3日内速来接受处理，并领回被登记保存的证据。原告认为其对树木修剪作业是完全正当、合法的业务行为，被告对原告的合法作业行为进行阻拦和车辆扣押是完全违法的，也没有告知原告扣押汽车的法律依据和违法事项。且该车辆并非修剪树木的工具，仅仅是作业人员及工具的运输工具，被告对该车辆进行扣押没有法律依据，具有违法性。请求判决确认被告证据登记保全原告苏F75***汽车行为违法，诉讼费用由被告承担。
【案件焦点】
被告南通市通州区公路管理站将苏F75***小型货车作为证据先行登记保存是否合法。
【法院裁判要旨】
江苏省如皋市人民法院经审理认为：《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定，行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。根据该规定，被告通南通市通州区公路管理作为经法律授权的公路管理机构在负责公路保护的监督管理工作中有对证据进行先行登记保存的职权，但本案被告南通市通州区公路管理对涉案苏F75***小型货车先行登记保存不符合法律规定。首先，先行登记保存的物品必须是与违法行为有直接必然关联的物品，必须具有证据客观性、关联性和合法性的基本特征。且证据先行登记保存是行政执法人员收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下采取的。证据保存的手段应同证据保存的任务相适应，应选择适当的保存手段。需要利用涉案物品的实质性特征作为证据，而又不能用其他取证手段代替时，可进行证据先行登记保存。如果可采取调查笔录、视听资料、勘验笔录等其他形式收集证明和认定行为人违法事实的证据，就不应采取先行登记保存这一方法。本案案涉小型货车与树障清除作业的违法事实认定不具有直接必然关联，该车辆对违法事实不具有直接的证明作用，且该车辆本身也不存在可能灭失或者以后难以取得的情况，完全可以以勘验笔录等其他形式替代取证。其次，证据先行登记保存应当在七日内及时作出处理决定，该七日时限并不因当事人不配合调查而有所例外。本案被告公路管理站对苏F75***小型货车进行先行登记保存并未在七日内作出处理决定，亦违反法律规定。据此，原告康乐公司诉讼请求符合法律规定，应予支持。基于原告康乐公司仅主张确认违法，且被告通州公路管理站已决定对苏F75***小型货车实施暂扣的行政强制措施，后又决定解除查封、扣押的行政强制措施，已不具有可撤销内容，法院依法确认被告通州公路管理站对苏F75***小型货车先行登记保存行为违法。据此，江苏省如皋市人民法院判决如下：
确认被告南通市通州区公路管理站对苏F75***小型货车先行登记保存行为违法。
【法官后语】
本案是一起行政机关在执法过程中适用《行政处罚法》第三十七条第二款证据先行登记保存行政强制措施而引发的行政纠纷。
先行登记保存是指行政机关在执法过程中，在证据可能灭失或难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，对需要保全的证据登记造册，暂时先予以封存固定，并不得转移、毁损或者隐藏，等待行政机关的进一步的调查和作出处理决定的行为。
1.先行登记保存是一种行政强制措施，具有可诉性
行政强制措施是指行政主体在行政管理中为制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。“先行登记保存”属于行政强制措施的一种，目的是为了防止证据毁损，进而实施的暂时性控制，符合行政强制措施特点的规定，是一种独立的行政行为，最终行政处理行为作出与否并不影响行政强制措施的可诉性。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[1]第一条的规定，判断行政行为是否属于行政诉讼的受案范围，其标准是行为是否对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。证据先行登记保存的对象是相对人的特定财物，为相对人设定了一定期限内不得转移、毁损的法定义务，实际影响了相对人的生产、经营或其他权益，具有可诉性。
2.本案被告将苏F75***小型货车作为证据先行登记保存，属于对象错误且超过法定保存期限
根据《行政处罚法》第三十七条规定，证据登记保存是指在证据可能灭失或者难以取得的情况下采取的措施，证据保存的手段应同证据保存的任务相适应，应选择适当的保存手段。本案案涉的小型货车作为原告运输砍伐的树木及砍伐树木的工具，虽系证明原告非法破坏公路设施的证据，但与树障清除作业的违法事实认定不具有直接必然关联，被告完全可以采取调查笔录、视听资料、勘验笔录等其他形式收集证明和认定原告违法的事实，同时由于车辆不是易腐、易毁灭的物品，不存在证据可能灭失难以取得的情况，因此，被告先行登记保存对象错误，方法明显不当。
同时《行政处罚法》第三十七条第二款规定行政机关采取先行登记保存的应当在七日内及时作出处理决定。处罚法中没有对先行登记保存设置延期规定，换句话说，先行登记保存的期限不具有可延性，并不因当事人不配合调查而有所例外，这就要求行政机关对现行登记保存的证据要及时作出相应的处理。本案被告公路管理站对苏F75***小型货车进行先行登记保存并未在七日内作出处理决定，超过法定的证据登记保存期限。
另外需要说明的是在2012年《行政强制法》实施后，根据新法优于旧法的原则，行政强制措施概念中的防止证据毁损与《行政处罚法》规定的证据登记保存有了相同的属性。证据登记保存在某种程度上已经被行政强制措施所吸收，行政机关在执法过程中遇到“证据保存”这类情况应尽量按照《行政强制法》规定的强制措施种类和程序进行。
编写人：江苏省如皋市人民法院 马天跃
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